Impôts d’État sur les gains en capital

Une part historiquement importante de la richesse de la nation est concentrée dans les mains de quelques-uns. En conséquence, des millions de familles américaines ont moins de richesse, et donc moins d’opportunités, qu’elles ne le feraient autrement. En outre, comme les riches sont en grande majorité blancs, cette concentration extrême des richesses renforce les barrières qui empêchent les personnes de couleur de s’enrichir. Une façon pour les États de construire une prospérité plus largement partagée est de renforcer leurs impôts sur les gains en capital – les profits qu’un investisseur réalise en vendant un actif qui a pris de la valeur, comme des actions, des fonds communs de placement, des biens immobiliers ou des œuvres d’art.

Une façon pour les États de construire une prospérité plus largement partagée est de renforcer leurs taxes sur les gains en capital – les bénéfices qu’un investisseur réalise lorsqu’il vend un actif qui a pris de la valeur, comme des actions, des fonds communs de placement, des biens immobiliers ou des œuvres d’art.La plupart des systèmes fiscaux étatiques et locaux sont à l’envers : les riches paient une part plus faible de leur revenu dans ces taxes, en moyenne, que les personnes à faible et moyen revenu, même si elles sont les plus à même de se permettre de payer plus. Les plus-values, qui profitent essentiellement aux ménages les plus riches, bénéficient d’avantages fiscaux particuliers dans un certain nombre d’États, tels qu’une exonération partielle. Les États qui appliquent de telles préférences devraient les éliminer. Les États disposent également de plusieurs options pour augmenter les revenus des plus-values afin de soutenir les investissements qui profitent à l’ensemble de l’État.

Comment les plus-values sont-elles imposées ?

Alors que la valeur d’un actif peut augmenter chaque année où il est détenu, la plus-value n’est imposée que lorsque l’actif est vendu. Prenons l’exemple d’un contribuable qui a acheté 100 actions à 10 $ chacune (coût total de 1 000 $) et les a vendues à 15 $ chacune (valeur totale de 1 500 $). L’augmentation de valeur de 500 $ est le montant du revenu des gains en capital « réalisé » par le contribuable. Si la vente a lieu dans l’année qui suit l’achat, il s’agit de plus-values à court terme à des fins fiscales ; si elle a lieu plus d’un an après l’achat, il s’agit de plus-values à long terme. En vertu de la législation actuelle des États et de la législation fédérale, ces plus-values sont déclarées et imposées comme un revenu l’année où elles sont réalisées.

Le montant des plus-values (et donc, les recettes générées par leur imposition) varie selon les États, en grande partie en fonction de la richesse relative de ces derniers. (Voir le tableau 1.)

Certains États ont des préférences fiscales pour les gains en capital

Le gouvernement fédéral impose les revenus générés par la richesse, tels que les gains en capital, à des taux plus faibles que les salaires du travail. Les contribuables aux revenus les plus élevés paient 40,8 % sur les revenus du travail, mais seulement 23,8 % sur les gains en capital et les dividendes d’actions.

Alors que la plupart des États taxent les revenus des investissements et les revenus du travail au même taux, neuf États – Arizona, Arkansas, Hawaï, Montana, Nouveau-Mexique, Dakota du Nord, Caroline du Sud, Vermont et Wisconsin – taxent tous les gains en capital à long terme moins que les revenus ordinaires. Ces allégements fiscaux prennent différentes formes. Généralement, ces États permettent aux contribuables d’exclure une partie ou la totalité de leurs gains en capital de leur revenu imposable, mais d’autres prélèvent un taux inférieur à l’impôt d’État sur le revenu ordinaire ou accordent un crédit égal à un pourcentage des gains en capital du contribuable. (Voir le tableau 2.) En outre, une poignée d’États (dont le Colorado, l’Idaho, la Louisiane et l’Oklahoma) accordent des allégements uniquement pour les gains en capital sur les investissements dans les entreprises de l’État, et quelques États ciblent des préférences pour les investissements dans des industries spécifiques, comme les entreprises technologiques en Virginie et l’industrie du bétail au Kansas.

Les gains en capital vont majoritairement aux ménages riches et blancs

Les gains en capital sont générés par la richesse. Comme la richesse est très concentrée, le revenu des gains en capital l’est aussi. Environ 80 % des gains en capital vont aux 5 % des contribuables les plus riches ; 69 % vont au 1 % des contribuables les plus riches. (Voir la figure 1.) Les ménages riches sont disproportionnellement blancs : les familles blanches sont trois fois plus susceptibles que les familles de couleur de faire partie des 1 % les plus riches.

Les allégements fiscaux sur les gains en capital ne stimulent pas la croissance économique des États

Les partisans des allégements fiscaux sur les gains en capital affirment souvent qu’ils stimulent la croissance économique en encourageant les investissements. Mais historiquement, « il n’y a pas de lien évident entre les taux d’imposition sur les gains en capital et la croissance économique » au niveau national, note l’expert en politique fiscale Leonard Burman. Il y a encore moins de raisons de s’attendre à ce qu’un allégement fiscal sur les plus-values stimule l’économie d’un État. Les entreprises, les obligations et autres actifs générant des gains en capital pour les résidents d’un État pourraient être situés n’importe où dans le pays ou dans le monde, de sorte que tout avantage économique possible de n’irait pas nécessairement à l’État accordant l’allégement fiscal.

De plus, les impôts sur les gains en capital génèrent des revenus pour soutenir trois éléments constitutifs majeurs des communautés prospères : l’enseignement primaire, secondaire et supérieur, les soins de santé et les transports. Et, en augmentant la part des recettes de l’État payée par les riches, ils permettent aux États de maintenir des impôts plus bas sur les personnes à revenus modérés, qui dépensent (plutôt que d’épargner) une plus grande part de leurs revenus pour stimuler les économies locales.

Comment faire face à la volatilité des gains en capital

Les revenus des gains en capital – et donc les recettes fiscales sur les gains en capital – peuvent augmenter ou diminuer rapidement en réponse aux changements économiques. Les États peuvent gérer cette volatilité en s’appuyant, par exemple, sur une variété de taxes, dont certaines répondent de façon moins dramatique aux fluctuations du cycle économique.

Mais la meilleure façon d’aborder la volatilité des gains en capital et d’autres taxes est d’établir un fonds de « jour de pluie » et d’effectuer des dépôts lorsqu’une forte croissance économique stimule les revenus, afin que ces fonds puissent lisser les baisses de revenus. Les États peuvent lier ces dispositions directement à l’impôt sur les gains en capital, s’ils le souhaitent. Par exemple, le Massachusetts dépose tous les revenus des gains en capital dépassant un seuil spécifique (1 milliard de dollars) dans son fonds de réserve. De même, dans le Connecticut, lorsque les impôts sur le revenu collectés par le biais de paiements trimestriels des contribuables et au moment de la déclaration (par opposition à ceux retenus au cours de l’année) dépassent un seuil déterminé, le « surplus » est déposé dans les réserves de l’État. Il s’agit principalement d’impôts sur les revenus d’investissement.

Les États ayant des préférences pour les gains en capital devraient les éliminer

Les États qui imposent les revenus des gains en capital à un taux inférieur à celui des salaires et autres revenus ordinaires devraient éliminer ce traitement spécial. Imposer les gains en capital au même taux que les revenus ordinaires atténuerait l’augmentation de la concentration des richesses et pourrait générer des recettes importantes.

L’élimination des préférences en matière de gains en capital dans les huit États qui en disposaient en 2011 permettrait de collecter quelque 500 millions de dollars par an, estime l’Institute on Taxation and Economic Policy. L’élimination par Rhode Island de sa préférence pour les gains en capital en 2010 rapporte plus de 50 millions de dollars de recettes supplémentaires par an. Le Vermont et le Wisconsin ont réduit leurs préférences pour augmenter leurs recettes à la suite de la Grande Récession.

Seul un État sans impôt sur le revenu (New Hampshire) impose les gains en capital du tout. Les autres États sans impôt sur le revenu pourraient prélever un impôt sur ce seul type de revenu, comme l’État de Washington l’a récemment envisagé.

Moyens d’augmenter les recettes des États provenant des gains en capital

Les 41 États restants et le district de Columbia, qui imposent actuellement les gains en capital au même taux que le revenu ordinaire, devraient résister à la réduction de ces impôts et plutôt les augmenter pour générer des recettes qu’ils peuvent investir dans une prospérité largement partagée. Ils ont plusieurs options :

Renforcer le taux d’imposition des revenus des gains en capital. Les États pourraient simplement prélever un taux plus élevé sur les revenus des gains en capital que sur les revenus provenant des salaires, des traitements et d’autres sources, ou augmenter le taux uniquement sur les gains en capital à court terme.

Éliminer la « stepped-up basis ». En vertu de la législation fédérale et étatique actuelle, les personnes qui héritent d’actifs tels que des actions, des obligations ou des biens immobiliers ne paient pas d’impôts sur l’appréciation de ces actifs qui s’est produite avant qu’ils en héritent. (Techniquement, la valeur de ces actifs est « augmentée » du prix d’achat initial à leur valeur à la date de l’héritage). Par conséquent, une grande partie des gains en capital ne sont jamais imposés.

Par exemple, prenons le cas d’une contribuable qui a acheté 100 actions à 10 $ chacune et les a conservées jusqu’à son décès, alors que leur valeur avait atteint 50 $ par action. Elle les a léguées à sa fille, qui les a vendues quelques années plus tard, après que leur valeur soit passée à 55 dollars par action. En vertu de la loi actuelle, les gains en capital imposables de la fille refléteraient l’augmentation de 5 $ par action qui s’est produite pendant qu’elle possédait l’action, et non l’augmentation de 45 $ par action qui s’est produite depuis que sa mère l’a achetée.

Les droits de succession des États permettaient autrefois de compenser l’augmentation de la base en taxant les actifs au moment où ils étaient hérités. Mais la plupart des États n’ont plus d’impôt sur les successions, et les seuils d’imposition dans les États qui ont cet impôt sont généralement si élevés que très peu de successions le doivent réellement.

L’étalement de la base profite principalement aux familles les plus riches, car elles ont le plus de gains en capital non réalisés. De plus, elles peuvent se permettre de conserver leurs actifs jusqu’à leur mort et de les transmettre à leurs héritiers plutôt que de les utiliser pour payer les dépenses à la retraite. Les familles de couleur ont moins d’économies que les familles blanches et sont moins susceptibles d’avoir des revenus de pension, elles sont donc moins susceptibles que les familles blanches de bénéficier de cet allégement fiscal. Environ deux tiers des ménages noirs et latinos en âge de travailler ne possèdent aucun actif sur un compte de retraite, contre 37 % des ménages blancs.

L’élimination de la base progressive entraînerait l’imposition de l’augmentation totale de la valeur de l’actif depuis son achat initial. Cela aurait un impact très progressif : entièrement 99 pour cent des recettes provenant de l’élimination de la base progressive proviendraient du 1 pour cent supérieur des déclarants, et 80 pour cent proviendraient du 0,1 pour cent supérieur, selon le département du Trésor. (Voir la figure 2.)

Une autre façon pour les États de taxer la totalité de l’augmentation de la valeur des immobilisations est d’imposer les gains en capital chaque année au fur et à mesure qu’ils sont réalisés, au lieu d’attendre que les actifs soient vendus. Cela serait relativement facile pour des actifs comme les actions et les obligations cotées en bourse, mais appliquer ce type d’impôt à d’autres actifs, comme les biens immobiliers, pourrait s’avérer irréalisable en raison de la difficulté d’estimer leur augmentation annuelle de valeur.

Supprimer l’échappatoire du « carried interest ». Les gestionnaires de fonds de capital-investissement et de fonds spéculatifs, dont beaucoup font partie des contribuables aux revenus les plus élevés du pays, bénéficient d’un traitement spécial pour une grande partie de leurs revenus. Généralement, ils perçoivent à la fois des frais de gestion, ou un pourcentage de la valeur des actifs qu’ils gèrent, et une commission de performance, qui équivaut à une part des gains qu’ils ont générés pour leurs clients. Cette dernière est appelée carried interest.

Le code fédéral des impôts impose le carried interest au même taux que le revenu des gains en capital plutôt qu’au taux plus élevé imposé au revenu ordinaire, même si le carried interest est une rémunération pour le travail que les gestionnaires effectuent dans la gestion des investissements, et non un retour sur le capital propre qu’ils ont investi.

Les États pourraient compenser cette préférence fiscale fédérale et générer davantage de revenus des gains en capital en prélevant un impôt distinct sur le carried interest. Si un État individuel imposait une telle taxe, les gestionnaires de fonds pourraient assez facilement déplacer leurs activités pour y échapper, c’est pourquoi certains États ont formé des pactes régionaux. Par exemple, les législateurs du New Jersey ont adopté en 2017 un projet de loi visant à taxer le carried interest qui ne prendra effet que si les États voisins adoptent une disposition similaire. Les législateurs de New York, du Rhode Island, de l’Illinois et de la Californie ont également envisagé des projets de loi visant à imposer le carried interest. Les initiatives des États visant à taxer le carried interest permettraient non seulement de générer directement des recettes, mais aussi d’encourager le gouvernement fédéral à éliminer cette échappatoire en attirant l’attention sur la question.

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