Emissioni di gas serra

Gli obiettivi di crescita delle emissioni di gas serra (GHG) da parte dei paesi in via di sviluppo dovrebbero essere parte dello sforzo per mitigare il cambiamento climatico globale. Questo policy brief propone un approccio per determinare obiettivi appropriati. Essi non dovrebbero essere né così stretti da ritardare lo sviluppo economico né così generosi da conferire enormi guadagni inaspettati. Ma dove dovrebbero essere fissati questi obiettivi? Una ripartizione equa per i potenziali nuovi partecipanti si adatterebbe all’attuale modello di riduzione delle emissioni concordato tra i paesi industrializzati a Kyoto nel dicembre 1997. I paesi più ricchi, in effetti, hanno accettato di fare sacrifici maggiori (in media) di quelli poveri. Data l’incertezza sul futuro, tuttavia, fissare ora l’obiettivo quantitativo preciso delle emissioni creerebbe grandi rischi riguardo alla severità finale dell’obiettivo. Si potrebbe temere che un obiettivo possa risultare inaspettatamente rigoroso – limitando involontariamente lo sviluppo economico – o inaspettatamente permissivo – dando luogo a emissioni maggiori che in assenza di un accordo. L’indicizzazione degli obiettivi di emissione alla crescita del prodotto interno lordo (PIL) di un paese modererebbe gli effetti dell’incertezza.

POLICY BRIEF #52

Molte difficoltà affliggono lo sforzo di implementare il protocollo di Kyoto negoziato nel novembre 1997, e gli altri passi necessari per ridurre le emissioni globali di gas serra nel tentativo di controllare il cambiamento climatico globale. Probabilmente l’abisso più difficile da colmare è quello tra gli Stati Uniti e i paesi in via di sviluppo per quanto riguarda la necessità della partecipazione di questi ultimi a qualsiasi piano mondiale di cambiamento climatico.

Il punto di vista del Nord

Non possiamo risolvere il problema del cambiamento climatico senza la partecipazione dei paesi in via di sviluppo. Per cominciare, il Senato degli Stati Uniti si oppone fermamente a qualsiasi accordo che ometta gli obiettivi per loro. Il Senato ha approvato con un voto di 95-0 la risoluzione Byrd-Hagel, che ha reso l’impegno dei paesi in via di sviluppo per gli obiettivi di emissione un prerequisito per la ratifica del trattato di Kyoto.

La partecipazione significativa dei paesi in via di sviluppo è essenziale per diverse ragioni:

• In primo luogo, un problema globale richiede una soluzione globale. Il problema è intrinsecamente uno di quelli su cui un singolo paese può fare pochi progressi da solo. Una soluzione efficace richiede che tutti i paesi accettino di partecipare insieme.
• Le emissioni dei paesi in via di sviluppo stanno aumentando più rapidamente, e supereranno quelle dei paesi industrializzati all’inizio del prossimo secolo, assumendo che le emissioni di entrambi i gruppi di paesi continuino come previsto in assenza di un accordo, cioè assumendo che continuino con il business-as-usual. L’International Energy Outlook 1999, rilasciato dalla U.S. Energy Information Agency, prevede che il crossover possa avvenire entro il 2010. Si prevede che la Cina supererà gli Stati Uniti come maggiore emettitore intorno al 2020. Quindi, senza la partecipazione delle economie in via di sviluppo, i tagli alle emissioni da parte dei paesi industrializzati non faranno molto per evitare il cambiamento climatico.
• Se i paesi in via di sviluppo non partecipano al regime internazionale, le loro emissioni potrebbero aumentare ancora di più di quanto previsto con la continuazione del business as usual (BAU) globale. Questo è il problema del “leakage”. Le emissioni nei paesi in via di sviluppo potrebbero aumentare di un quarto di tonnellata per ogni tonnellata di tagli alle emissioni di carbonio dei paesi industrializzati. La delocalizzazione delle industrie ad alta intensità di carbonio dai paesi partecipanti a quelli non partecipanti è un possibile canale di dispersione, una conseguenza involontaria dell’accordo di Kyoto. Allo stesso modo, la riduzione dell’uso del petrolio nei paesi industrializzati provocherà un calo dei prezzi mondiali del petrolio, incoraggiando un aumento dell’uso e delle emissioni di carbonio nei paesi in via di sviluppo.
• Infine, la partecipazione dei paesi in via di sviluppo è cruciale perché permetterebbe riduzioni relativamente a basso costo delle emissioni al posto di riduzioni ad alto costo nei paesi industrializzati. Le riduzioni delle emissioni di gas serra nei paesi in via di sviluppo hanno lo stesso beneficio ambientale globale delle riduzioni nei paesi industrializzati, anche se le riduzioni nei paesi in via di sviluppo sono spesso molto meno costose. Ha quindi senso incorporare le riduzioni delle emissioni nei paesi in via di sviluppo nel sistema internazionale.

Il punto di vista del Sud

I paesi in via di sviluppo fanno diverse controargomentazioni:

• In primo luogo, il loro dovere è verso i loro cittadini. In particolare, la loro priorità deve essere l’innalzamento dei loro standard di vita economici. Per farlo, devono aumentare i redditi, come riflesso nelle transazioni di mercato, e allo stesso tempo controllare l’inquinamento locale dell’aria e dell’acqua. Tale inquinamento è già visibile e sta prendendo un grande tributo alla salute. Il controllo dell’inquinamento locale deve avere la precedenza sul controllo dei gas serra, che non sono visibili e che potrebbero avere gravi effetti sulla salute solo tra un secolo.
• In secondo luogo, ai paesi in via di sviluppo non dovrebbe essere richiesto di fare alcun passo che comporti sacrifici economici finché i paesi industrializzati non l’abbiano fatto. I paesi industrializzati hanno creato il problema; e sono più ricchi e possono più facilmente permettersi di fare sacrifici.

È difficile non essere d’accordo con questi argomenti. Ma non credo che l’amministrazione Clinton stia chiedendo ai paesi poveri di rinunciare al loro sviluppo economico. Una partecipazione significativa durante il periodo 2008-2012 non deve necessariamente comportare un sacrificio economico da parte dei paesi in via di sviluppo.

I guadagni del commercio

I paesi industriali dovrebbero pagare i paesi in via di sviluppo per la riduzione delle emissioni. Con un sistema di questo tipo, chiamato targets-with-trading, i paesi in via di sviluppo si impegnerebbero a raggiungere obiettivi vincolanti per le emissioni di gas serra e poi parteciperebbero a un sistema internazionale in cui i permessi per le emissioni vengono comprati e venduti. Un paese o un’azienda sarebbe in grado di pagare un permesso per superare il suo obiettivo, mentre altri paesi riceverebbero un pagamento per le emissioni che scendono al di sotto dei loro obiettivi. Se i paesi in via di sviluppo dovessero aderire a un sistema come quello degli obiettivi con scambio, non avrebbe solo vantaggi ambientali ed economici per il resto del mondo; avrebbe anche importanti benefici ambientali ed economici per gli stessi paesi in via di sviluppo. Consideriamo un piano in base al quale i paesi in via di sviluppo non fanno altro che impegnarsi nei loro percorsi di emissione business-as-usual nel periodo di bilancio 2008-2012 e unirsi al sistema di trading.

La prima cosa da notare è che questo sistema non danneggerà i paesi in via di sviluppo. Essi hanno il diritto in questo periodo di bilancio di emettere qualsiasi quantità che avrebbero comunque emesso. Non hanno bisogno di intraprendere riduzioni delle emissioni a meno che un governo o un’azienda dei paesi sviluppati non offra di pagarli abbastanza per convincerli volontariamente a farlo. (L’amministrazione Clinton propone che la partecipazione degli Stati Uniti al commercio internazionale dei permessi di emissione sia intrapresa esclusivamente da entità private che agiscono volontariamente, non dal governo con i soldi dei contribuenti.)

Si prevede che i governi e le società dei paesi sviluppati offriranno effettivamente di pagare i paesi partecipanti abbastanza nel periodo di bilancio per persuaderli volontariamente a ridurre le emissioni al di sotto dei loro livelli BAU. Altrimenti, potrebbe diventare costoso per gli Stati Uniti, l’Europa e il Giappone ridurre le emissioni interne a meno dei livelli del 1990 nei prossimi dieci o quattordici anni, perché ciò richiederebbe grandi cambiamenti strutturali in queste economie in un breve arco di tempo. Ma il costo delle riduzioni è molto più basso nei paesi in via di sviluppo. Così i governi e le imprese dei paesi industrializzati saranno in grado di offrire condizioni che rendono le riduzioni delle emissioni economicamente attraenti per i paesi in via di sviluppo. La teoria economica dietro i guadagni del commercio dei diritti di emissione è analoga alla teoria economica dietro i guadagni del commercio delle materie prime. Facendo ciò che ognuno di loro fa nel modo più economico, sia i paesi in via di sviluppo che quelli industrializzati vincono. Nel classico esempio commerciale dell’economista britannico David Ricardo, il Portogallo era specializzato nella produzione di vino e l’Inghilterra nella produzione di tessuti. Nel contesto attuale, i paesi in via di sviluppo si specializzano, per esempio, nell’installazione di capacità di generazione di energia pulita con nuove tecnologie, mentre i paesi industrializzati si specializzano nella produzione dei beni capitali che vanno in quegli impianti.

Perché le riduzioni delle emissioni sono così più economiche nei paesi in via di sviluppo che nei paesi ricchi? Una delle ragioni principali è che, nei paesi industrializzati, si dovrebbero demolire le centrali a carbone molto prima della fine della loro vita utile di quarant’anni, per sostituirle con impianti a gas naturale o altre tecnologie più pulite. Questo sarebbe molto costoso da fare, perché significherebbe sprecare un enorme capitale esistente. Nei paesi in via di sviluppo in rapida crescita, d’altra parte, è più una questione di scegliere di costruire impianti di produzione di energia più puliti per cominciare, invece di costruire impianti a carbone. In generale, quando si contemplano grandi aumenti nella domanda futura di energia, è bene essere in grado di pianificare in anticipo. Questo include imparare dagli errori degli altri che hanno preceduto e approfittare dei loro progressi tecnologici.

Sussidi per i combustibili fossili

Un esempio estremo di come le misure per ridurre le emissioni di carbonio costino meno nei paesi in via di sviluppo è il caso degli attuali sussidi ai combustibili fossili, specialmente al carbone, che è la forma di combustibile che emette più carbonio. L’eliminazione di tali sussidi creerebbe sostanziali benefici immediati – fiscali, economici e ambientali – anche prima di contare i benefici derivanti da un accordo globale sul cambiamento climatico. Il carbone fornisce la maggior parte dell’energia in Cina, per esempio. Una delle ragioni principali dell’uso massiccio del carbone è che storicamente è stato pesantemente sovvenzionato. Si stima che i sussidi al carbone al di fuori dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) abbiano totalizzato da 37 a 51 miliardi di dollari dal 1991 al 1992. Il totale dei sussidi ai combustibili fossili è stato molto più grande – ben oltre 200 miliardi di dollari all’inizio degli anni ’90, anche se ora è inferiore. Uno studio del 1994 ha stimato che la loro rimozione ridurrebbe le emissioni globali del 7%. Uno studio del 1995 ha stimato che i sussidi energetici agiscono attualmente come una tassa negativa sul carbonio di circa 40 dollari per tonnellata e che le emissioni globali di anidride carbonica sarebbero ridotte del 4-5% se tutti i sussidi energetici fossero rimossi.

La Cina e altri paesi asiatici, l’Argentina, il Brasile, il Sudafrica e alcuni paesi produttori di petrolio hanno già ridotto il valore in dollari di tali sussidi sostanzialmente negli ultimi anni. I paesi non OCSE hanno tagliato i sussidi ai combustibili fossili della metà dal periodo 1990-91 al 1995-96. Ma sono necessari ulteriori progressi. I tagli ai sussidi all’interno di un sistema target-and-trade pagherebbero i governi dei paesi in via di sviluppo due volte – una volta sotto forma di denaro che viene risparmiato eliminando le spese inutili e poi di nuovo sotto forma di denaro che viene pagato da un paese sviluppato per le riduzioni di emissioni risultanti.

Riassunto degli argomenti a favore del Target-and-Trade

Sarebbe utile convincere i paesi in via di sviluppo a concordare limiti vincolanti sulle emissioni, anche se gli obiettivi comportassero solo piccoli (o nessun) tagli al di sotto del livello previsto se i paesi continuassero con il business as usual nel primo periodo di bilancio. Tali obiettivi, con il commercio, implicano guadagni per le economie sviluppate, guadagni per gli Stati Uniti e guadagni per l’ambiente. Il sistema target-and-trade ha diversi vantaggi:

• Gli Stati Uniti vogliono prevenire le perdite – aumenti rispetto ai livelli di business-as-usual – che si verificherebbero in risposta alle riduzioni dei paesi industrializzati se altri paesi non accettassero gli obiettivi.
• Gli acquisti da parte dei paesi industrializzati di riduzioni di emissioni dai paesi in via di sviluppo diminuirebbero drasticamente i costi del raggiungimento degli obiettivi di Kyoto. In particolare, il Council of Economic Advisers ha stimato che i costi degli Stati Uniti per raggiungere gli obiettivi diminuirebbero di oltre l’80% attraverso lo scambio con i paesi in via di sviluppo, invece di ridurre solo le emissioni interne. (Queste diminuzioni sono paragonabili a un risparmio del 57% ottenuto con il solo commercio tra paesi industrializzati. Queste sono stime moderate nella gamma dei principali modelli economici. I modelli presuppongono un monitoraggio accurato, un’applicazione efficace e mercati efficienti).
• Se gli obiettivi sono fissati a un livello pari o leggermente inferiore al business as usual, i paesi in via di sviluppo trarrebbero profitto dalla loro capacità di vendere permessi di emissione sui mercati mondiali dove il prezzo dei permessi è più alto del costo delle riduzioni. Questo dà loro un vero e proprio incentivo economico ad aderire al sistema target-and-trade.
• Inoltre, quando i permessi vengono venduti, le riduzioni delle emissioni di anidride carbonica producono ulteriori miglioramenti della qualità dell’aria nei paesi in via di sviluppo attraverso la riduzione delle emissioni di particolato, anidride solforosa e ossidi di azoto.
• Se gli Stati Uniti riusciranno ad impegnare i paesi in via di sviluppo su obiettivi ora, soddisfaranno i requisiti della risoluzione Byrd-Hagel. Un accordo su obiettivi moderati può aiutare ad attirare i paesi in via di sviluppo nel sistema, dove tagli più grandi rispetto al BAU potrebbero essere possibili in periodi di bilancio successivi.

Il livello di break-even

Se i paesi in via di sviluppo fossero preparati ad accettare obiettivi di emissione, come dovrebbe essere determinato il livello? Un obiettivo ragionevole da proporre per i paesi stessi sarebbe il livello di emissioni previsto se continuassero a fare affari come al solito. Come notato, obiettivi a quel livello hanno benefici ambientali ed economici per tutte le parti coinvolte. Ma i paesi sviluppati, e specialmente gli ambientalisti che vi risiedono, risponderanno chiedendo obiettivi che rappresentano tagli alle emissioni, al di sotto del percorso del livello di emissioni BAU. Tale richiesta potrebbe anche essere considerata ragionevole, a meno che i tagli proposti non siano così grandi da infliggere danni economici. Il BAU rappresenta un tetto. Una soglia che potrebbe essere ragionevolmente proposta è quella che chiamerò il livello di pareggio, dove i guadagni dalla vendita dei permessi sono completamente compensati dai costi del raggiungimento dell’obiettivo. Qualsiasi cosa al di sopra del BAU non beneficerebbe necessariamente i paesi industrializzati economicamente, mentre qualsiasi cosa al di sotto del livello di pareggio danneggerebbe economicamente i paesi in via di sviluppo. Chiaramente gli obiettivi dovrebbero cadere in un intervallo intermedio. Per entrambe le parti proporre un punto al di fuori di questo intervallo sarebbe equivalente a un mercante di tappeti nel bazar che chiede un prezzo più alto di quello a cui il cliente può comprare lo stesso tappeto a casa, o equivalente al cliente che chiede un prezzo inferiore al costo per il mercante. I guadagni del commercio dovrebbero essere condivisi.

Un’equa ripartizione

Se è ragionevole che i paesi poveri propongano obiettivi di business-as-usual come offerta iniziale, e che i paesi ricchi propongano obiettivi di break-even come loro, quale sarebbe un livello ragionevole in cui un compromesso negoziato potrebbe convergere? Anche se gli obiettivi di emissione concordati a Kyoto riflettono il risultato di negoziati politici, è possibile discernere in essi modelli economici sistematici. Un obiettivo giusto per i paesi in via di sviluppo potrebbe essere quello che si adatta al modello di riduzione delle emissioni che prevale tra gli obiettivi esistenti. Questo approccio porterebbe i paesi più ricchi a fare riduzioni maggiori rispetto a quelli poveri; tuttavia non risulterebbe nella massiccia ridistribuzione della ricchezza che alcuni rappresentanti dei paesi poveri vorrebbero vedere.

La figura 1 mostra gli obiettivi di emissione che i paesi industrializzati e di transizione hanno concordato (compresi quelli all’interno dell’Unione Europea), espressi in termini di riduzioni al di sotto del previsto BAU del 2010. La riduzione media complessiva è di circa l’8%. È evidente un modello progressivo – con i paesi più ricchi che accettano di ridurre le loro emissioni a tassi più alti rispetto ai paesi poveri.

Fonte: Banca Mondiale, “World Development Indicator 1998 (CD-ROM)”; U.S. Energy Information Administration, “International Energy Outlook 1998” Tabella A9; Comunicazioni nazionali all’UNFCCC, FCCC/CP/1998/11/Add.2, p.65.

L’analisi statistica può rendere più preciso il modello di progressività insito negli obiettivi già concordati per i paesi industrializzati. Statisticamente, gli attuali obiettivi di Kyoto mostrano questo modello di progressività: ogni 1% di aumento del reddito pro capite implica un sacrificio maggiore dello 0,1%, espresso come maggiori riduzioni delle emissioni rispetto al BAU. In termini assoluti, un aumento del reddito è associato a un aumento del livello dell’obiettivo di emissione. Ma un aumento del reddito è anche noto per implicare un aumento del livello previsto se i paesi continuano con il business as usual, perché le emissioni rispondono direttamente alla produzione economica. Quando chiediamo ai paesi più ricchi di fare maggiori sacrifici, stiamo suggerendo che l’aumento dell’obiettivo assegnato dovrebbe essere inferiore all’aumento del BAU. Per analogia, quando il reddito al lordo delle tasse di un individuo aumenta, il suo reddito al netto delle tasse e le tasse che paga salgono entrambi.

L’approccio statistico ha certamente dei limiti, e i risultati qui riportati sono molto preliminari. Sono sensibili alle decisioni sui dati utilizzati. I dati sul reddito pro capite possono cambiare a seconda dell’anno e del tasso di cambio usato per confrontare i paesi. Anche le stime delle emissioni BAU possono variare. Ma dato che la questione di qualsiasi assegnazione degli obiettivi di emissione sembra intrinsecamente arbitraria, questi risultati suggeriscono un approccio sensato. La proposta incorpora il principio di progressività, evitando al contempo le proposte impraticabili di alcuni rappresentanti dei paesi in via di sviluppo, secondo cui i paesi ricchi ridistribuiscono parte della loro ricchezza a quelli poveri.

Risolvere le preoccupazioni sulla severità degli obiettivi

I governi dei paesi in via di sviluppo si preoccupano che l’incertezza che circonda le loro prestazioni economiche previste è così grande che non possono rischiare di adottare un obiettivo di emissioni nel 1999 che sarebbe vincolante nel 2008. Anche se un particolare obiettivo numerico sembra vantaggioso ora, dopo un decennio potrebbe rivelarsi qualcosa di diverso. Una risposta a questa preoccupazione sarebbe quella di strutturare gli accordi internazionali sugli obiettivi dei paesi in via di sviluppo per ridurre il rischio di essere inavvertitamente restrittivi. Gli accordi dovrebbero essere progettati per ridurre la possibilità di un obiettivo così severo da causare grandi perdite economiche ai paesi in via di sviluppo o da limitare lo sviluppo economico.

Gli ambientalisti hanno anche espresso una preoccupazione opposta, che un obiettivo possa essere troppo permissivo. Temono che un tale obiettivo possa non portare a riduzioni effettive delle emissioni rispetto a quello che sarebbe successo in assenza di un trattato. Quindi, è auspicabile mitigare il rischio di rigore involontario e allo stesso tempo mitigare il rischio di lassismo involontario – restringere la variabilità delle restrizioni effettive senza rilassare o stringere l’obiettivo previsto.

La mia proposta sarebbe quella di indicizzare gli obiettivi per i paesi in via di sviluppo. L’accordo internazionale assomiglierebbe a un contratto in base al quale l’obiettivo numerico di emissione dipende, in modo definito, da variabili future i cui valori sono ancora indeterminati. (Un esempio sono gli accordi di adeguamento al costo della vita in un contratto di lavoro. Esso specifica certi aumenti salariali per ogni aumento dell’indice dei prezzi al consumo, riducendo così l’incertezza sui salari reali). I futuri tassi di crescita economica sono probabilmente la più grande fonte di incertezza. Le previsioni del PIL tra i paesi dell’Asia orientale, per esempio, sono già molto diverse ora da quello che erano nel 1997, e saranno ancora diverse nel 2007. Un formato semplice indicizzerebbe le emissioni aggregate di un paese al solo reddito futuro. (Altre possibili proposte includono nella formula altre variabili come la popolazione o la temperatura.)

Più specificamente, per ogni punto percentuale di crescita del PIL superiore o inferiore alle previsioni, l’obiettivo delle emissioni viene aumentato o diminuito di una quantità corrispondente. L’aggiustamento specificato nelle emissioni potrebbe essere un po’ meno che proporzionale. Questa proposta richiederebbe ai paesi che stanno facendo un po’ meglio del previsto di contribuire di più di quelli che non lo stanno facendo, mantenendo ancora una volta il principio di progressività, senza penalizzarli indebitamente per il loro successo.

L’indicizzazione è un possibile approccio per rimuovere parte dell’incertezza economica che trattiene l’impegno per un obiettivo quantitativo di emissioni. Un’altra idea possibile, adatta a qualsiasi paese che sia disposto a implementare il suo programma per raggiungere i suoi obiettivi attraverso una carbon tax o un sistema di permessi negoziabili, è una clausola di fuga o valvola di sicurezza, che allenta il limite quantitativo quando il prezzo del carbonio minaccia di salire oltre una soglia prestabilita. Queste soluzioni al problema dell’incertezza renderebbero più probabile che l’obiettivo si riveli all’interno della gamma prevista, dove porta benefici, sia ambientali che economici, sia ai paesi in via di sviluppo che a quelli industrializzati.