Émissions de gaz à effet de serre

Les objectifs de croissance des émissions de gaz à effet de serre (GES) des pays en développement devraient faire partie de l’effort d’atténuation du changement climatique mondial. Cette note de politique générale propose une approche pour déterminer les objectifs appropriés. Ceux-ci ne doivent être ni trop stricts au point de retarder le développement économique, ni trop généreux au point de conférer d’énormes gains exceptionnels. Mais à quel endroit de cette fourchette ces objectifs devraient-ils être fixés ? Une répartition équitable pour les nouveaux participants potentiels correspondrait au modèle actuel de réduction des émissions convenu entre les pays industrialisés à Kyoto en décembre 1997. Les pays riches ont en effet accepté de faire des sacrifices plus importants (en moyenne) que les pays pauvres. Toutefois, étant donné l’incertitude quant à l’avenir, fixer maintenant un objectif quantitatif précis en matière d’émissions créerait de grands risques quant à la rigueur finale de l’objectif. On s’inquiéterait du fait qu’un objectif pourrait s’avérer soit étonnamment rigoureux – contraignant involontairement le développement économique – soit étonnamment laxiste – entraînant des émissions plus importantes qu’en l’absence d’un accord. L’indexation des objectifs d’émission sur la croissance du produit intérieur brut (PIB) d’un pays modérerait les effets de l’incertitude.

Mémoire de la politique n°52

De nombreuses difficultés pèsent sur l’effort de mise en œuvre du protocole de Kyoto négocié en novembre 1997, et sur les autres mesures nécessaires pour réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre dans le but d’enrayer le changement climatique mondial. Le gouffre le plus difficile à combler est probablement celui qui sépare les États-Unis des pays en développement concernant la nécessité de la participation de ces derniers à tout plan mondial de lutte contre le changement climatique.

Le point de vue du Nord

Nous ne pouvons pas résoudre le problème du changement climatique sans la participation des pays en développement. Pour commencer, le Sénat américain s’oppose fermement à tout accord qui omettrait des objectifs les concernant. Le Sénat a adopté par un vote de 95-0 la résolution Byrd-Hagel, qui a fait de l’engagement des pays en développement à l’égard des objectifs d’émission une condition préalable à la ratification du traité de Kyoto.

Une participation significative des pays en développement est essentielle pour plusieurs raisons :

• Premièrement, un problème mondial exige une solution mondiale. Le problème est intrinsèquement un problème sur lequel un pays individuel peut faire peu de progrès à lui seul. Une solution efficace exige que tous les pays acceptent de participer ensemble.
• Les émissions des pays en développement augmentent le plus rapidement et dépasseront celles des pays industrialisés au début du siècle prochain, en supposant que les émissions des deux groupes de pays se poursuivent comme prévu en l’absence d’un accord, c’est-à-dire en supposant qu’ils continuent à faire comme si de rien n’était. L’International Energy Outlook 1999, publié par l’Agence américaine d’information sur l’énergie, prévoit que ce passage pourrait se produire d’ici 2010. La Chine devrait dépasser les États-Unis en tant que principal émetteur d’ici 2020 environ. Ainsi, sans la participation des économies en développement, les réductions des émissions par les pays industrialisés ne feront pas grand-chose pour éviter le changement climatique.
• Si les pays en développement ne participent pas au régime international, leurs émissions pourraient augmenter encore plus que prévu dans le cadre d’une poursuite du business as usual (BAU) mondial. C’est le problème des « fuites ». Les émissions des pays en développement pourraient augmenter d’un quart de tonne pour chaque tonne de réduction des émissions de carbone dans les pays industrialisés. La délocalisation des industries à forte intensité de carbone des pays participants vers les pays non participants est un canal possible de fuite, une conséquence involontaire de l’accord de Kyoto. De même, la réduction de l’utilisation du pétrole dans les pays industrialisés entraînera une baisse des prix mondiaux du pétrole, ce qui encouragera une augmentation de l’utilisation et des émissions de carbone dans les pays en développement.
• Enfin, la participation des pays en développement est cruciale car elle permettrait des réductions d’émissions relativement peu coûteuses à la place des réductions à coût élevé dans les pays industrialisés. Les réductions d’émissions de gaz à effet de serre dans les pays en développement ont le même bénéfice environnemental global que les réductions dans les pays industrialisés, même si les réductions dans les pays en développement sont souvent beaucoup moins coûteuses. Il est donc logique d’intégrer les réductions d’émissions dans les pays en développement dans le système international.

Le point de vue du Sud

Les pays en développement avancent plusieurs contre-arguments :

• Premièrement, leur devoir est envers leurs citoyens. Plus précisément, leur priorité doit être d’élever leur propre niveau de vie économique. Pour ce faire, ils doivent augmenter les revenus tels qu’ils se reflètent dans les transactions du marché, tout en contrôlant la pollution locale de l’air et de l’eau. Cette pollution est déjà visible et a un impact important sur la santé. Le contrôle de la pollution locale doit avoir la priorité sur le contrôle des gaz à effet de serre, qui ne sont pas visibles et qui pourraient n’avoir de graves effets sur la santé que dans un siècle.
• Deuxièmement, les pays en développement ne devraient pas être tenus de prendre une mesure qui implique des sacrifices économiques avant que les pays industrialisés ne l’aient fait. Les pays industrialisés ont créé le problème ; et ils sont plus riches et peuvent plus facilement se permettre de faire des sacrifices.

Il est difficile de ne pas être d’accord avec ces arguments. Mais je ne crois pas que l’administration Clinton demande aux pays pauvres de renoncer à leur développement économique. Une participation significative au cours de la période 2008-2012 ne doit pas nécessairement impliquer un sacrifice économique de la part des pays en développement.

Les gains du commerce

Les pays industriels devraient payer les pays en développement pour les réductions d’émissions. Dans le cadre d’un tel système, appelé objectifs avec échanges, les pays en développement s’engageraient à respecter des objectifs contraignants en matière d’émissions de gaz à effet de serre, puis participeraient à un système international dans lequel les permis d’émissions sont achetés et vendus. Un pays ou une entreprise pourrait payer un permis pour dépasser son objectif, tandis que les autres pays recevraient un paiement pour les émissions inférieures à leurs objectifs. Si les pays en développement devaient adhérer à un système tel que celui des objectifs avec échange, il n’aurait pas seulement des avantages environnementaux et économiques pour le reste du monde ; il aurait également d’importants avantages environnementaux et économiques pour les pays en développement eux-mêmes. Examinons un plan dans le cadre duquel les pays en développement ne font rien d’autre que de s’engager à respecter leurs trajectoires d’émissions habituelles au cours de la période budgétaire 2008-2012 et de rejoindre le système d’échange.

La première chose à remarquer est que ce système ne va pas nuire aux pays en développement. Ils ont le droit, au cours de cette période budgétaire, d’émettre la quantité qu’ils auraient émise de toute façon. Ils n’ont pas besoin d’entreprendre des réductions d’émissions à moins qu’un gouvernement ou une société d’un pays développé ne propose de les payer suffisamment pour les persuader de le faire volontairement. (L’administration Clinton propose que la participation des États-Unis au commerce international des permis d’émission soit entreprise uniquement par des entités privées agissant volontairement, et non par le gouvernement avec l’argent des contribuables.)

On s’attend à ce que les gouvernements et les sociétés des pays développés offrent effectivement de payer les pays participants suffisamment au cours de la période budgétaire pour les persuader volontairement de réduire leurs émissions en dessous de leurs niveaux de BAU. Sinon, il pourrait s’avérer coûteux pour les États-Unis, l’Europe et le Japon de réduire les émissions nationales à un niveau inférieur à celui de 1990 au cours des dix à quatorze prochaines années, car cela nécessiterait des changements structurels majeurs dans ces économies sur une courte période. Mais le coût des réductions est bien moindre dans les pays en développement. Les gouvernements et les entreprises des pays industrialisés seront donc en mesure d’offrir des conditions qui rendront les réductions d’émissions économiquement intéressantes pour les pays en développement. La théorie économique qui sous-tend les bénéfices de l’échange de droits d’émission est analogue à celle qui sous-tend les bénéfices de l’échange de matières premières. En faisant ce qu’ils font chacun le moins cher, les pays en développement et les pays industrialisés sont tous deux gagnants. Dans l’exemple commercial classique de l’économiste britannique David Ricardo, le Portugal s’est spécialisé dans la production de vin et l’Angleterre dans la production de textiles. Dans le contexte actuel, les pays en développement se spécialisent, par exemple, dans l’installation de capacités de production d’énergie propre de nouvelle technologie, tandis que les pays industrialisés se spécialisent dans la production des biens d’équipement qui entrent dans ces centrales.

Pourquoi les réductions d’émissions sont-elles tellement moins chères dans les pays en développement que dans les pays riches ? Une raison majeure est que, dans les pays industrialisés, il faudrait mettre au rebut les centrales électriques au charbon bien avant la fin de leur durée de vie de quarante ans, afin de les remplacer par des installations au gaz naturel ou d’autres technologies plus propres. Cette opération serait très coûteuse, car elle impliquerait le gaspillage d’un énorme stock de capital existant. Dans les pays en développement à croissance rapide, en revanche, il s’agit plutôt de choisir de construire des centrales électriques plus propres pour commencer, au lieu de construire des centrales au charbon. D’une manière générale, lorsqu’on envisage de fortes augmentations de la demande future d’énergie, il est bon de pouvoir planifier à l’avance. Il s’agit notamment d’apprendre des erreurs des autres qui l’ont précédé et de tirer parti de leurs avancées technologiques.

Subventions aux combustibles fossiles

Un exemple extrême de la façon dont les mesures visant à réduire les émissions de carbone coûtent moins cher dans les pays en développement est le cas des subventions existantes aux combustibles fossiles, en particulier au charbon, qui est la forme de combustible la plus émettrice de carbone. L’élimination de ces subventions créerait des avantages immédiats substantiels – sur le plan fiscal, économique et environnemental – avant même de prendre en compte les avantages éventuels d’un accord mondial sur le changement climatique. Le charbon fournit la majorité de l’énergie en Chine, par exemple. L’une des principales raisons de cette utilisation intensive du charbon est qu’il a toujours été fortement subventionné. On estime que les subventions accordées au charbon en dehors de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont totalisé entre 37 et 51 milliards de dollars entre 1991 et 1992. Les subventions totales aux combustibles fossiles ont été beaucoup plus importantes – bien plus de 200 milliards de dollars au début des années 1990, mais moins aujourd’hui. Une étude de 1994 a estimé que leur suppression permettrait de réduire les émissions mondiales de 7 %. Une étude de 1995 a estimé que les subventions à l’énergie agissent actuellement comme une taxe négative sur le carbone d’environ 40 dollars par tonne et que les émissions mondiales de dioxyde de carbone seraient réduites de 4 à 5 pour cent si toutes les subventions à l’énergie étaient supprimées.

La Chine et d’autres pays asiatiques, l’Argentine, le Brésil, l’Afrique du Sud et certains pays producteurs de pétrole auraient déjà réduit considérablement la valeur monétaire de ces subventions ces dernières années. Les pays non membres de l’OCDE ont réduit de moitié les subventions aux combustibles fossiles entre 1990-91 et 1995-96. Mais des progrès supplémentaires sont nécessaires. Les réductions de subventions dans le cadre d’un système d’objectifs et d’échanges permettraient de payer deux fois les gouvernements des pays en développement – une fois sous la forme de l’argent économisé en éliminant les dépenses inutiles, puis une autre fois sous la forme de l’argent payé par un pays développé pour les réductions d’émissions qui en résultent.

Résumé des arguments en faveur de Target-and-Trade

Il serait utile d’amener les pays en développement à accepter des limites contraignantes sur les émissions, même si les objectifs n’impliquaient que de faibles réductions (ou aucune) par rapport au niveau attendu si les pays continuaient à faire comme d’habitude au cours de la première période budgétaire. De tels objectifs, assortis d’échanges, impliquent des gains pour les économies développées, des gains pour les États-Unis et des gains pour l’environnement. Le système d’objectifs et d’échanges présente plusieurs avantages :

• Les États-Unis veulent empêcher les fuites – augmentations par rapport aux niveaux habituels – qui se produiraient en réponse aux réductions des pays industrialisés si d’autres pays ne prenaient pas d’objectifs.
• L’achat par les pays industrialisés de réductions d’émissions auprès des pays en développement diminuerait considérablement les coûts de réalisation des objectifs de Kyoto. En particulier, le Council of Economic Advisers a estimé que les coûts des États-Unis pour atteindre les objectifs diminueraient de plus de 80 % grâce aux échanges avec les pays en développement, par opposition à la réduction des seules émissions nationales. (Ces diminutions sont à comparer aux 57 % d’économies réalisées en échangeant uniquement avec les pays industrialisés. Il s’agit d’estimations modérées parmi l’éventail des principaux modèles économiques. Les modèles supposent un suivi précis, une application réussie et des marchés efficaces.)
• Si les objectifs sont fixés à un niveau égal ou légèrement inférieur au statu quo, les pays en développement profiteraient de leur capacité à vendre des permis d’émission sur les marchés mondiaux où le prix des permis est supérieur au coût des réductions. Cela leur donne en fait une véritable incitation économique à rejoindre le système d’objectifs et d’échanges.
• En outre, lorsque les permis sont vendus, les réductions des émissions de dioxyde de carbone produisent des améliorations supplémentaires de la qualité de l’air dans les pays en développement en réduisant les émissions de particules, de dioxyde de soufre et d’oxydes d’azote.
• Si les États-Unis réussissent à engager les pays en développement sur des objectifs dès maintenant, ils répondront aux exigences de la résolution Byrd-Hagel. Un accord sur des objectifs modérés peut aider à attirer les pays en développement dans le système, où des réductions plus importantes par rapport au BAU pourraient être possibles dans des périodes budgétaires ultérieures.

Le seuil de rentabilité

Si les pays en développement étaient prêts à tolérer des objectifs d’émissions, comment déterminer le niveau ? Un objectif raisonnable à proposer par les pays eux-mêmes serait les niveaux d’émissions attendus s’ils continuaient à faire comme d’habitude. Comme nous l’avons indiqué, des objectifs de ce niveau présentent des avantages environnementaux et économiques pour toutes les parties concernées. Mais les pays développés, et en particulier les écologistes qui y résident, répondront en exigeant des objectifs qui représentent des réductions d’émissions, en deçà de la trajectoire du niveau d’émission BAU. Une telle demande pourrait également être considérée comme raisonnable, à moins que les réductions proposées ne soient si importantes qu’elles infligent des dommages économiques. Le BAU représente un plafond. Un plancher qui pourrait raisonnablement être proposé est ce que j’appellerai le seuil de rentabilité, où les gains des ventes de permis sont entièrement compensés par les coûts de réalisation de l’objectif. Tout ce qui est supérieur au BAU ne profiterait pas nécessairement aux pays industrialisés sur le plan économique, tandis que tout ce qui est inférieur au seuil de rentabilité nuirait aux pays en développement sur le plan économique. Il est clair que les objectifs doivent se situer dans une fourchette intermédiaire. Proposer un point en dehors de cette fourchette reviendrait pour l’une ou l’autre des parties à demander au marchand de tapis du bazar un prix supérieur à celui auquel le client peut acheter le même tapis chez lui, ou à demander au client un prix inférieur au coût pour le marchand. Les gains du commerce devraient être partagés.

Une répartition équitable

S’il est raisonnable pour les pays pauvres de proposer des objectifs de maintien du statu quo comme offre d’ouverture, et pour les pays riches de proposer des objectifs d’équilibre comme les leurs, quel serait le niveau raisonnable où un compromis négocié pourrait converger ? Même si les objectifs d’émission convenus à Kyoto reflètent le résultat de négociations politiques, il est possible d’y discerner des modèles économiques systématiques. Un objectif équitable pour les pays en développement pourrait être celui qui correspond au schéma de réduction des émissions qui prévaut parmi les objectifs existants. Cette approche amènerait les pays riches à réaliser des réductions plus importantes que les pays pauvres ; pourtant, elle n’entraînerait pas la redistribution massive des richesses que certains représentants des pays pauvres souhaiteraient voir.

La figure 1 montre les objectifs d’émissions sur lesquels les pays industrialisés et en transition se sont mis d’accord (y compris ceux de l’Union européenne), exprimés en termes de réductions par rapport au BAU prévu pour 2010. La réduction moyenne globale est d’environ 8 %. Un modèle progressif est évident – les pays les plus riches acceptant de réduire leurs émissions à des taux plus élevés que les pays pauvres.

Source : Banque mondiale, « World Development Indicator 1998 (CD-ROM) » ; U.S. Energy Information Administration, « International Energy Outlook 1998 » Tableau A9 ; Communications nationales à la CCNUCC, FCCC/CP/1998/11/Add.2, p.65.

L’analyse statistique peut rendre plus précis le modèle de progressivité inhérent aux objectifs déjà convenus pour les pays industrialisés. Statistiquement, les objectifs actuels de Kyoto présentent ce schéma de progressivité : chaque augmentation de 1 % du revenu par habitant implique un sacrifice plus important de 0,1 %, exprimé sous la forme de réductions d’émissions plus importantes par rapport au scénario de base. En termes absolus, une augmentation du revenu est associée à une augmentation du niveau de l’objectif d’émission. Mais on sait également qu’une augmentation du revenu implique une augmentation du niveau attendu si les pays continuent à faire comme si de rien n’était, car les émissions réagissent directement à la production économique. Lorsque nous demandons aux pays les plus riches de faire des sacrifices plus importants, nous suggérons que l’augmentation de l’objectif assigné devrait être inférieure à l’augmentation du BAU. Par analogie, lorsque le revenu avant impôt d’un individu augmente, son revenu après impôt et les impôts qu’il paie augmentent tous deux.

L’approche statistique a certainement des limites, et les résultats rapportés ici sont très préliminaires. Ils sont sensibles aux décisions concernant les données utilisées. Les données sur le revenu par habitant peuvent changer en fonction de l’année et du taux de change utilisés pour comparer les pays. Les estimations des émissions BAU peuvent également varier. Mais étant donné que la question de toute répartition des objectifs d’émissions semble intrinsèquement arbitraire, ces résultats suggèrent une approche sensée. Celle-ci intègre le principe de progressivité tout en évitant les propositions peu pratiques de certains représentants de pays en développement selon lesquelles les pays riches redistribueraient une partie de leurs richesses aux pays pauvres.

Résoudre les inquiétudes concernant la rigueur des objectifs

Les gouvernements des pays en développement s’inquiètent du fait que l’incertitude entourant leurs performances économiques prévisionnelles est si grande qu’ils ne peuvent pas prendre le risque d’adopter en 1999 un objectif d’émissions qui serait contraignant en 2008. Même si un objectif numérique particulier semble bénéfique aujourd’hui, après une décennie, il pourrait s’avérer être quelque chose de différent. Une réponse à cette préoccupation serait de structurer les accords internationaux sur les objectifs des pays en développement afin de réduire le risque d’être restrictif par inadvertance. Les accords devraient être conçus pour réduire la possibilité d’un objectif si strict qu’il causerait de grandes pertes économiques aux pays en développement ou qu’il entraverait le développement économique.

Les écologistes ont également exprimé une contre-préoccupation, à savoir qu’un objectif pourrait être trop laxiste. Ils craignent qu’un tel objectif ne parvienne pas à entraîner une réduction réelle des émissions par rapport à ce qui se serait produit en l’absence de traité. Il est donc souhaitable d’atténuer le risque de rigueur par inadvertance tout en atténuant également le risque de laxisme par inadvertance – pour réduire la variabilité des restrictions effectives sans assouplir ou resserrer l’objectif visé.

Ma proposition consisterait à indexer les objectifs pour les pays en développement. L’accord international ressemblerait à un contrat dans lequel l’objectif numérique d’émission dépend, de manière définie, de variables futures dont les valeurs sont encore indéterminées. (Un exemple est celui des accords d’ajustement du coût de la vie dans un contrat de travail. Il spécifie certaines augmentations de salaire pour chaque augmentation de l’indice des prix à la consommation, réduisant ainsi l’incertitude sur les salaires réels). Les taux de croissance économique futurs sont probablement la plus grande source d’incertitude. Les prévisions du PIB des pays d’Asie de l’Est, par exemple, sont déjà très différentes aujourd’hui de ce qu’elles étaient en 1997, et elles le seront encore en 2007. Une formule simple consisterait à indexer les émissions globales d’un pays aux seuls revenus futurs. (D’autres propositions possibles incluent dans la formule d’autres variables comme la population ou la température.)

Plus précisément, pour chaque point de pourcentage de croissance du PIB supérieur ou inférieur aux prévisions, l’objectif d’émissions est relevé ou abaissé d’un montant correspondant. L’ajustement spécifié des émissions pourrait être un peu moins que proportionnel. Cette proposition exigerait des pays qui font un peu mieux que prévu qu’ils contribuent davantage que ceux qui ne le font pas, en maintenant à nouveau le principe de progressivité, sans les pénaliser indûment pour leur succès.

L’indexation est une approche possible pour éliminer une partie de l’incertitude économique qui freine l’engagement envers un objectif quantitatif d’émissions. Une autre idée possible, convenant à tout pays désireux de mettre en œuvre son programme pour atteindre ses objectifs via une taxe sur le carbone ou un système de permis négociables, est une clause d’échappement ou une soupape de sécurité, qui assouplit la limite quantitative lorsque le prix du carbone menace de dépasser un seuil convenu à l’avance. Ces solutions au problème de l’incertitude rendraient plus probable que l’objectif se révèle se situer dans la fourchette prévue, où il apporte des avantages – tant environnementaux qu’économiques – aux pays en développement comme aux pays industrialisés.

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