Promesse infrante: What the Federal Government Can Do To Improve American Education
L’educazione è emersa come una delle questioni principali nella campagna presidenziale del 2000. I candidati di entrambi i partiti politici a volte sembrano essere in una guerra di offerte per vedere chi può ideare il maggior numero di nuovi programmi governativi. Se c’è un problema, dice la saggezza corrente, ci deve essere un programma federale per risolverlo. Nella loro ansia di fare appello agli elettori, tuttavia, i candidati stanno prestando troppo poca attenzione al tradizionale ruolo federale nell’educazione e alle evidenti carenze dei programmi federali esistenti.
Le responsabilità del governo federale nell’educazione sono sempre state limitate. La parola “educazione” non appare nemmeno nella Costituzione degli Stati Uniti. Gli Stati e i distretti scolastici locali hanno sempre preso le decisioni quotidiane su istruzione, insegnanti, libri di testo e simili. Per la maggior parte della storia della nazione, Washington si è limitata a raccogliere dati sui sistemi scolastici e a diffondere informazioni sul progresso dell’istruzione. Fino al 1965, quando fu approvato l’Elementary and Secondary Education Act, il sostegno federale all’istruzione K-12 era minimo. Oggi il governo federale paga solo circa il 7 per cento del conto dell’istruzione K-12 della nazione, e la sua quota non ha mai superato il 10 per cento.
La piccola fetta di finanziamento federale per l’istruzione va per lo più a programmi “categorici”. I due più grandi servono gli studenti poveri (Titolo I) e handicappati (educazione speciale). La stragrande maggioranza dei bambini americani non si qualifica per questi o altri programmi categorici. Per la maggior parte degli studenti nella maggior parte delle scuole, solo un penny o due di ogni dollaro per l’istruzione può essere ricondotto a Washington.
Il limite più significativo dell’influenza federale deriva dalla distanza tra Washington e la classe. I programmi federali viaggiano tipicamente prima verso i 50 dipartimenti statali dell’istruzione, che li inviano ai distretti scolastici locali, poi agli amministratori dei siti scolastici e infine, forse, agli insegnanti di classe. Ad ogni fermata, il denaro viene drenato per sostenere una burocrazia. I regolamenti sono modificati e modellati per adattarsi alle priorità locali. Una volta raggiunta la classe, la politica federale assomiglia alla sua forma originale tanto quanto un uccello a un dinosauro, il suo antenato evolutivo.
I candidati alla carica – sia che si candidino per il presidente o per il Congresso – dovrebbero riconoscere queste realtà. L’attuale clima politico, tuttavia, rende difficile per i politici riconoscere il ruolo limitato di Washington. L’istruzione, lo sanno dai sondaggi di opinione, è la preoccupazione numero uno del pubblico. Negli ultimi anni, sia i democratici che i repubblicani hanno sostenuto un drammatico ampliamento della portata federale nelle scuole. Mettere più tecnologia nelle classi, stabilire codici disciplinari scolastici, decidere come insegnare a leggere, reclutare nuovi insegnanti e determinare le loro qualifiche, lanciare programmi di doposcuola, selezionare libri di testo esemplari per la matematica – queste sono solo alcune aree che una volta erano di esclusiva responsabilità dei funzionari scolastici statali e locali, ma che ora sembrano essere considerate come il soggetto appropriato dell’azione federale.
Un ruolo federale appropriato
Il desiderio del pubblico di migliorare le scuole pubbliche, sebbene lodevole, non giustifica l’espansione del ruolo del governo federale nell’istruzione. Ci sono poche prove che i programmi federali esistenti stiano raggiungendo i loro obiettivi; infatti, la maggior parte delle valutazioni dei principali programmi federali categoriali suggeriscono che non riescono a intaccare i problemi che sono stati progettati per risolvere. Persino Head Start, probabilmente l’iniziativa federale più popolare, non è stata in grado di colmare i grandi divari nei risultati tra i bambini poveri e i loro coetanei avvantaggiati. Eppure il Congresso è stato sempre poco disposto a rivedere o interrompere qualsiasi programma educativo, indipendentemente dalla sua mancanza di efficacia. Ogni programma federale può mobilitare un gruppo di elettori devoti a suo favore, e anche i programmi più piccoli hanno mantenuto il loro flusso di fondi federali.
Ecco un suggerimento per i candidati: sistemate i programmi federali esistenti sull’istruzione prima di dire a consigli scolastici, presidi, insegnanti e genitori come gestire le scuole locali. Non c’è ragione di credere che il presidente o il Congresso siano adatti a decidere chi dovrebbe insegnare, cosa dovrebbe essere insegnato, o come le scuole dovrebbero essere organizzate. Né sappiamo di alcuna prova che il Dipartimento dell’Educazione degli Stati Uniti sia in una posizione migliore per dirigere le scuole locali rispetto alle persone che ci lavorano e mandano i loro figli a studiare lì. E, francamente, assumersi nuove vaste responsabilità prima di adempiere agli obblighi esistenti è indifendibile per qualsiasi governo a qualsiasi livello.
Prima di lanciare audaci iniziative educative, il governo federale dovrebbe seguire una semplice regola: migliorare ciò che fa ora prima di tentare qualcosa di nuovo. Anche allora, Washington non dovrebbe mai imporre nuovi programmi alle autorità locali senza una chiara prova che l’intervento proposto migliorerà l’educazione dei bambini.
I due più importanti programmi federali categorici – l’educazione speciale e il Titolo I – devono essere rivisti. Entrambi potrebbero essere cambiati dal presidente e dal Congresso in modi che aiuterebbero i bambini che sono i loro beneficiari previsti.
Educazione speciale
L’educazione speciale serve 5,2 milioni di studenti ad un costo di circa 43 miliardi di dollari all’anno. L’Education for All Handicapped Children Act, approvato nel 1975, ha stabilito il diritto di tutti i bambini handicappati a ricevere “un’educazione libera e appropriata che enfatizzi l’educazione speciale e i servizi correlati progettati per soddisfare i loro bisogni unici”. Oltre a creare una serie di nuovi diritti legali, la legislazione ha imposto procedure specifiche per collocare gli studenti in programmi di educazione speciale, compresa la progettazione di piani educativi individuali per ogni studente. L’atto ha anche dichiarato l’intenzione del Congresso di finanziare alla fine il 40% dei costi dei servizi di educazione speciale al di là del programma scolastico regolare. Ma Washington non si è mai avvicinata a quella quota. Ora contribuisce con circa 5,2 miliardi di dollari, circa il 12% del totale nazionale dell’educazione speciale e 12 miliardi di dollari in meno rispetto al 40% promesso. Il resto viene dalle normali entrate statali e locali per l’educazione. In uno studio del 1997 su nove distretti scolastici rappresentativi, Richard Rothstein dell’Economic Policy Institute ha riportato che la spesa per l’educazione speciale è aumentata dal 3,6% dei bilanci scolastici nel 1967 al 19% nel 1996.
I costi dell’educazione speciale probabilmente aumenteranno ancora. I diritti legali che supportano l’educazione speciale continuano a moltiplicarsi, principalmente attraverso le sentenze dei tribunali. Per citare un esempio, l’Individuals with Disabilities Education Act esenta le cure mediche dai servizi che i distretti scolastici devono fornire agli studenti disabili. Ma richiede ai distretti di fornire i “servizi correlati” di cui gli studenti hanno bisogno per frequentare e beneficiare della scuola. Nel 1999, la Corte Suprema ha confuso la linea tra le cure mediche e questi servizi correlati in un caso che coinvolgeva uno studente di 16 anni che è paralizzato dalla vita in giù. Quando frequenta la scuola, il ragazzo richiede un’assistenza costante e individuale, con un’infermiera che controlla un ventilatore, cateterizza l’urina e aspira la tracheotomia del ragazzo. Il distretto scolastico locale ha pagato per un assistente educativo a tempo pieno per il ragazzo, ma ha rifiutato di coprire la spesa infermieristica, sostenendo che era un trattamento medico come definito da IDEA. La corte ha stabilito che l’assistenza infermieristica rientrava nella categoria dei “servizi correlati” e ha ordinato al distretto di pagare.
Inserire troppi studenti lenti nell’educazione speciale sta anche portando i costi alle stelle. Un po’ più della metà di tutti gli studenti di educazione speciale sono classificati LD, o con difficoltà di apprendimento. Questa categoria di disabilità include gli studenti con legittimi problemi di apprendimento, ma serve anche per i giovani che lottano nei programmi scolastici regolari. L’educazione speciale serve il 21,1% degli studenti a Boston e il 19,7% a Indianapolis. Un rapporto del New York Times del 1994 ha notato che migliaia di studenti di New York City sono stati erroneamente etichettati come LD, e che ognuno di essi costa 19.202 dollari per l’istruzione, rispetto ai 6.394 dollari per gli studenti non in educazione speciale. Più tardi quell’anno, il consiglio dell’istruzione della città ha riferito che le scuole con i più alti tassi di violenza avevano anche la più alta percentuale di studenti con educazione speciale. I critici hanno accusato che l’educazione speciale era diventata una “discarica” per i giovani con gravi problemi di comportamento.
La questione è se i problemi con il sistema di educazione regolare, piuttosto che le disabilità dei bambini, stanno guidando i posizionamenti nell’educazione speciale. Alice Parker, direttrice dell’educazione speciale della California, stima che ben 250.000 degli studenti di educazione speciale dello stato sono designati come disabili nell’apprendimento a causa di difficoltà di lettura derivanti da una cattiva istruzione. “Non è stato insegnato loro a leggere”, ha dichiarato Parker nel Los Angeles Times. G. Reid Lyon del National Institute for Child Health and Development riassume la tragedia in modo succinto: “Le difficoltà di apprendimento sono diventate una spugna sociologica per pulire le fuoriuscite dell’educazione generale.”
Se i bambini beneficino dell’educazione speciale è sconosciuto. Uno studio del 1999 non ha trovato differenze significative nei risultati tra i bambini LD nell’educazione speciale e quelli nelle classi normali. E secondo le statistiche del Dipartimento dell’Educazione, solo il 4% degli studenti diagnosticati con difficoltà di apprendimento nel 1994 sono tornati nelle classi regolari.
Titolo I
Titolo I, il più grande programma federale di educazione per i gradi K-12, costa circa 8,4 miliardi di dollari all’anno. Passato nel 1965, fornisce fondi extra per aiutare ad educare i bambini poveri. Il denaro va prima ai dipartimenti statali dell’istruzione, che lo distribuiscono ai distretti scolastici, che lo danno alle scuole con la più alta concentrazione di studenti poveri. Dal 1965, più di 100 miliardi di dollari sono stati spesi per il Titolo I. Anche se i bambini poveri hanno fatto qualche progresso nell’intervallo, è difficile attribuire il loro progresso al finanziamento del Titolo I. Per prima cosa, il Titolo I è un flusso di finanziamenti, non un programma con una specifica strategia educativa. I distretti e le scuole usano il finanziamento in una varietà di modi, ed è mescolato con programmi e fondi statali e locali.
Purtroppo, dal 1965 si è imparato poco sulle condizioni in cui i bambini poveri fanno più progressi. La ricerca è stata incoerente, sporadica e incapace di identificare le strategie di classe più efficaci. Gli studi non hanno usato metodi scientifici rigorosi, come l’assegnazione casuale degli studenti ai gruppi di trattamento e di controllo. Nonostante i limiti di questa ricerca, spiccano due risultati sul programma del Titolo I. Nei test di rendimento, i bambini poveri che non ricevono i servizi del Titolo I ottengono circa lo stesso punteggio di quelli che li ricevono. Un’altra cosa preoccupante è che gran parte dei fondi del Titolo I vengono spesi prima di raggiungere la classe. Michael Kirst della Stanford University ha scoperto che i fondi federali hanno finanziato il 70 per cento dell’agenzia statale per l’istruzione in Texas nel 1972. Altri studi suggeriscono che il Titolo I – quali che siano i suoi effetti sui bambini poveri – ha continuato a finanziare l’espansione delle burocrazie statali. Paul T. Hill ha scoperto che i programmi federali hanno fornito il 41% delle entrate operative per le agenzie statali nel 1993, contribuendo a ciò che ha chiamato la “colonizzazione” dei dipartimenti statali di istruzione. Parlando dei dipartimenti statali dell’educazione, Hill ha concluso: “Molti non hanno una vera agenda al di là di mantenere il flusso di fondi federali.”
La formula che detta dove vanno i fondi del Titolo I ha presentato diversi problemi. Negli anni ’90, il Congresso ha riconosciuto che i fondi del Titolo I andavano alla maggior parte dei distretti del paese, compresi molti distretti benestanti, invece di essere destinati alle scuole più povere. Ma gli sforzi per concentrare i finanziamenti del Titolo I hanno prodotto alcuni effetti perversi. In molti distretti urbani, una scuola pubblica deve essere povera almeno al 60% per qualificarsi per gli aiuti federali del Titolo I. Così, se la famiglia di uno studente povero si trasferisce in un quartiere leggermente migliore e lo studente si iscrive alla scuola pubblica locale dove “solo” la metà dei bambini sono poveri, la scuola non sarà una scuola del Titolo I e non riceverà alcun aiuto federale. A differenza del finanziamento federale dell’istruzione superiore, dove i dollari federali seguono lo studente, i dollari del Titolo I premiano la segregazione economica concentrata.
Principi della riforma
Nel 1965, il governo federale si è impegnato con i bambini poveri ad aiutarli a ricevere un’istruzione di qualità nelle scuole americane. Nel 1975, ha preso un impegno simile con i giovani handicappati. Ma nessuna delle due promesse è stata mantenuta. Mentre la campagna del 2000 si scalda, suggeriamo i seguenti principi per guidare i candidati che vogliono genuinamente migliorare il ruolo del governo federale nell’educazione.
Primo, sistemare i programmi federali esistenti. Assicuratevi che programmi come il Titolo I e l’educazione speciale forniscano una migliore istruzione ai bambini che servono. Un passo essenziale è che il Congresso richieda valutazioni metodologicamente valide per determinare cosa funziona e cosa non ha effetti benefici per gli studenti.
Secondo, portare i mandati in linea con le entrate necessarie per soddisfarli. Nell’educazione speciale, questo significa o ridurre il mandato legislativo o aumentare la spesa per soddisfare i suoi requisiti. Immaginate cosa accadrebbe se il governo federale si assumesse tutti i costi per l’educazione speciale (e attuasse controlli ragionevoli in modo che i distretti e gli stati evitino di etichettare eccessivamente per ottenere dollari federali). I distretti sarebbero liberi di usare 37 miliardi di dollari del proprio denaro per ridurre le dimensioni delle classi, assumere nuovi insegnanti, formare il personale, aggiungere tecnologia o fare tutto ciò che è più necessario nelle loro scuole.
In terzo luogo, inviare il denaro federale per l’istruzione alle scuole per la via più diretta possibile. Le iniziative federali sono progettate per aiutare gli studenti, non per gonfiare le burocrazie.
Quarto, resistere alla tentazione di regolare i materiali del curriculum, l’istruzione in classe, la formazione e l’assunzione degli insegnanti, i modelli del personale scolastico, i codici disciplinari della scuola, e la miriade di altre decisioni sulla scuola che possono essere meglio prese dai decisori locali.
Usando questi quattro semplici principi, una nuova amministrazione e un nuovo Congresso hanno un’opportunità storica per ritagliare un ruolo federale produttivo nell’istruzione. Se la coglieranno – se faranno funzionare i programmi federali esistenti come previsto e rimuoveranno le norme e i regolamenti onerosi ad essi associati – potranno liberare le energie delle scuole locali a favore dei bambini che servono.