Promesses non tenues : Ce que le gouvernement fédéral peut faire pour améliorer l’éducation américaine
L’éducation s’est imposée comme l’un des enjeux majeurs de la campagne présidentielle 2000. Les candidats des deux partis politiques semblent parfois se livrer à une surenchère pour savoir qui pourra concevoir le plus de nouveaux programmes gouvernementaux. S’il y a un problème, selon la sagesse actuelle, il doit y avoir un programme fédéral pour le résoudre. Dans leur empressement à séduire les électeurs, les candidats font cependant trop peu de cas du rôle fédéral traditionnel en matière d’éducation et des déficiences notables des programmes fédéraux existants.
Les responsabilités du gouvernement fédéral en matière d’éducation ont toujours été limitées. Le mot « éducation » n’apparaît même pas dans la Constitution américaine. Les États et les districts scolaires locaux ont toujours pris les décisions quotidiennes concernant l’enseignement, les enseignants, les manuels scolaires et autres. Pendant la majeure partie de l’histoire de la nation, Washington s’est contenté de recueillir des données sur les systèmes scolaires et de diffuser des informations sur les progrès de l’éducation. Jusqu’en 1965, date de l’adoption de la loi sur l’éducation élémentaire et secondaire, le soutien fédéral à l’éducation K-12 était minime. Aujourd’hui, le gouvernement fédéral ne paie qu’environ 7 % de la facture de l’éducation K-12 de la nation, et sa part n’a jamais dépassé 10 %.
La petite tranche de financement fédéral pour l’éducation va principalement à des programmes « catégoriques ». Les deux plus importants servent les élèves pauvres (Title I) et handicapés (éducation spéciale). La grande majorité des enfants américains ne remplissent pas les conditions requises pour ces programmes ou tout autre programme catégoriel. Pour la plupart des élèves dans la plupart des écoles, seul un ou deux centimes de chaque dollar d’éducation peuvent remonter à Washington.
La limite la plus importante de l’influence fédérale découle de la simple distance entre Washington et la salle de classe. Les programmes fédéraux voyagent généralement d’abord vers les 50 départements d’éducation des États, qui les envoient aux districts scolaires locaux, puis aux administrateurs des sites scolaires, et enfin, peut-être, aux enseignants en classe. À chaque étape, de l’argent est prélevé pour soutenir une bureaucratie. Les règlements sont modifiés et façonnés pour s’adapter aux priorités locales. En atteignant la salle de classe, la politique fédérale ressemble autant à sa forme originale qu’un oiseau à un dinosaure, son ancêtre évolutionnaire.
Les candidats à la fonction – qu’ils soient candidats à la présidence ou au Congrès – devraient reconnaître ces réalités. Le climat politique actuel, cependant, fait qu’il est difficile pour les politiciens de reconnaître le rôle limité de Washington. L’éducation, ils le savent grâce aux sondages d’opinion, est la préoccupation numéro un du public. Ces dernières années, les démocrates comme les républicains ont soutenu l’idée d’étendre considérablement la portée du gouvernement fédéral dans les écoles. Placer davantage de technologie dans les salles de classe, établir des codes disciplinaires scolaires, décider de la manière dont la lecture sera enseignée, recruter de nouveaux enseignants et déterminer leurs qualifications, lancer des programmes parascolaires, sélectionner des manuels de mathématiques exemplaires – ce ne sont là que quelques domaines qui relevaient autrefois de la seule responsabilité des responsables scolaires étatiques et locaux, mais qui semblent désormais être considérés comme le sujet approprié de l’action fédérale.
Un rôle fédéral approprié
Le désir du public d’améliorer les écoles publiques, bien que louable, ne justifie pas l’élargissement du rôle du gouvernement fédéral dans l’éducation. Il existe peu de preuves que les programmes fédéraux existants atteignent leurs objectifs ; en effet, la plupart des évaluations des principaux programmes fédéraux catégoriels suggèrent qu’ils ne parviennent pas à résoudre les problèmes pour lesquels ils ont été conçus. Même le programme Head Start, qui est probablement l’initiative fédérale la plus populaire, n’a pas réussi à combler les grands écarts de résultats entre les enfants pauvres et leurs pairs favorisés. Pourtant, le Congrès s’est toujours montré réticent à remanier ou à supprimer tout programme éducatif, quel que soit son manque d’efficacité. Chaque programme fédéral peut mobiliser un électorat dévoué en son nom, et même les plus petits programmes ont continué à recevoir des fonds fédéraux.
Voici une suggestion pour les candidats : réparez les programmes d’éducation fédéraux existants avant de dire aux commissions scolaires, aux directeurs, aux enseignants et aux parents comment gérer les écoles locales. Il n’y a aucune raison de croire que le président ou le Congrès est bien placé pour décider qui doit enseigner, ce qui doit être enseigné, ou comment les écoles doivent être organisées. Rien ne prouve non plus que le ministère américain de l’Éducation soit mieux placé pour diriger les écoles locales que les personnes qui y travaillent et y envoient leurs enfants. Et, franchement, assumer de vastes nouvelles responsabilités avant de remplir les obligations existantes est indéfendable pour tout gouvernement, à quelque niveau que ce soit.
Avant de lancer des initiatives audacieuses en matière d’éducation, le gouvernement fédéral devrait suivre une règle simple : améliorer ce qu’il fait maintenant avant de tenter quoi que ce soit de nouveau. Même dans ce cas, Washington ne devrait jamais imposer de nouveaux programmes aux autorités locales sans preuve claire que l’intervention proposée améliorera l’éducation des enfants.
Les deux programmes catégoriels fédéraux les plus importants – l’éducation spéciale et le titre I – doivent être révisés. Tous deux pourraient être modifiés par le président et le Congrès de manière à aider les enfants qui en sont les bénéficiaires visés.
L’éducation spéciale
L’éducation spéciale sert 5,2 millions d’élèves pour un coût d’environ 43 milliards de dollars par an. La loi sur l’éducation pour tous les enfants handicapés, adoptée en 1975, a établi le droit de tous les enfants handicapés à recevoir « une éducation gratuite et appropriée qui met l’accent sur l’éducation spéciale et les services connexes conçus pour répondre à leurs besoins uniques. » Outre la création d’une multitude de nouveaux droits légaux, la législation a imposé des procédures spécifiques pour placer les élèves dans des programmes d’éducation spéciale, notamment la conception de plans éducatifs individuels pour chaque élève. La loi déclarait également l’intention du Congrès de financer à terme 40 % des coûts des services d’éducation spéciale au-delà du programme scolaire ordinaire. Mais Washington ne s’est jamais approché de cette part. Sa contribution s’élève actuellement à 5,2 milliards de dollars, soit environ 12 % du total national de l’éducation spéciale, et 12 milliards de dollars de moins que les 40 % promis. Le reste provient des recettes ordinaires de l’État et de l’enseignement local. Dans une étude de 1997 portant sur neuf districts scolaires représentatifs, Richard Rothstein, de l’Economic Policy Institute, a indiqué que les dépenses liées à l’éducation spéciale sont passées de 3,6 pour cent des budgets scolaires en 1967 à 19 pour cent en 1996.
Les coûts de l’éducation spéciale sont susceptibles d’augmenter encore plus. Les droits légaux soutenant l’éducation spéciale continuent de se multiplier, principalement par le biais de décisions de justice. Pour citer un exemple, la loi sur l’éducation des personnes handicapées (Individuals with Disabilities Education Act) exempte les soins médicaux des services que les districts scolaires doivent fournir aux élèves handicapés. Mais elle exige des districts qu’ils fournissent les « services connexes » dont les élèves ont besoin pour fréquenter l’école et en tirer profit. En 1999, la Cour suprême a brouillé la ligne de démarcation entre les soins médicaux et ces services connexes dans une affaire impliquant un élève de 16 ans paralysé à partir de la taille. Lorsqu’il va à l’école, le garçon a besoin de soins constants et individualisés, une infirmière surveillant un ventilateur, effectuant des sondages d’urine et aspirant la trachéotomie du garçon. Le district scolaire local a payé un assistant d’éducation à temps plein pour le garçon, mais a refusé de couvrir les frais de soins infirmiers, affirmant qu’il s’agissait d’un traitement médical au sens de l’IDEA. Le tribunal a jugé que les soins infirmiers entraient dans la catégorie des « services connexes » et a ordonné au district de payer.
Placer trop d’apprenants lents dans l’éducation spéciale fait également monter les coûts en flèche. Un peu plus de la moitié des élèves de l’enseignement spécial sont classés LD, ou troubles de l’apprentissage. Cette catégorie de handicap comprend les élèves ayant des problèmes d’apprentissage légitimes, mais elle sert aussi de fourre-tout pour les jeunes qui ont des difficultés dans les programmes scolaires ordinaires. L’enseignement spécial concerne 21,1 % des élèves à Boston et 19,7 % à Indianapolis. En 1994, un rapport du New York Times indiquait que des milliers d’élèves de la ville de New York avaient été étiquetés à tort comme ayant des difficultés d’apprentissage, et que l’éducation de chacun d’entre eux coûtait 19 202 dollars, contre 6 394 dollars pour les élèves ne bénéficiant pas d’une éducation spéciale. Plus tard dans l’année, le conseil de l’éducation de la ville a indiqué que les écoles présentant les taux de violence les plus élevés comptaient également le plus grand nombre d’étudiants en éducation spécialisée. Les critiques ont accusé l’éducation spéciale d’être devenue un « dépotoir » pour les jeunes ayant de graves problèmes de comportement.
La question est de savoir si les problèmes du système d’éducation ordinaire, plutôt que les handicaps des enfants, sont à l’origine des placements dans l’éducation spéciale. Alice Parker, directrice de l’éducation spéciale en Californie, estime que pas moins de 250 000 des élèves de l’éducation spéciale de l’État sont désignés comme ayant des difficultés d’apprentissage en raison de difficultés de lecture découlant d’une mauvaise instruction. « On ne leur a pas appris à lire », a déclaré Parker dans le Los Angeles Times. G. Reid Lyon, de l’Institut national pour la santé et le développement de l’enfant, résume succinctement la tragédie : « Les troubles de l’apprentissage sont devenus une éponge sociologique pour essuyer les déversements de l’enseignement général. »
On ne sait pas si les enfants bénéficient de l’enseignement spécialisé. Une étude de 1999 n’a trouvé aucune différence significative de réussite entre les enfants ayant des TA dans l’enseignement spécial et ceux dans les classes ordinaires. Et selon les statistiques du ministère de l’Éducation, seuls 4 % des élèves diagnostiqués avec des troubles de l’apprentissage en 1994 sont retournés dans des classes ordinaires.
Titre I
Le titre I, le plus grand programme fédéral d’éducation pour les classes de la maternelle à la 12e année, coûte environ 8,4 milliards de dollars par an. Adopté en 1965, il fournit des fonds supplémentaires pour aider à l’éducation des enfants pauvres. L’argent va d’abord aux départements de l’éducation des États, qui le distribuent aux districts scolaires, qui le donnent aux écoles ayant la plus forte concentration d’élèves pauvres. Depuis 1965, plus de 100 milliards de dollars ont été dépensés au titre I. Bien que les enfants pauvres aient fait quelques progrès dans l’intervalle, il est difficile d’attribuer ces progrès au financement du titre I. D’une part, le titre I est un instrument de financement de l’éducation. Tout d’abord, le Titre I est un flux de financement, et non un programme doté d’une stratégie éducative spécifique. Les districts et les écoles utilisent le financement de diverses manières, et il est mélangé avec des programmes et des fonds étatiques et locaux.
Malheureusement, on a appris peu de choses depuis 1965 sur les conditions dans lesquelles les enfants pauvres font le plus de progrès. La recherche a été incohérente, sporadique et incapable d’identifier les stratégies de classe les plus efficaces. Les études n’ont pas utilisé de méthodes scientifiques rigoureuses, telles que l’affectation aléatoire des élèves à des groupes de traitement et de contrôle. Malgré les limites de cette recherche, deux résultats concernant le programme Title I ressortent. Aux tests de réussite, les enfants pauvres qui ne bénéficient pas des services du Titre I obtiennent à peu près les mêmes résultats que ceux qui en bénéficient. Autre fait troublant, une grande partie des fonds du Titre I est dépensée avant d’atteindre la salle de classe. Michael Kirst, de l’université de Stanford, a découvert que les fonds fédéraux ont financé 70 % de l’agence d’éducation de l’État du Texas en 1972. D’autres études suggèrent que le Titre I – quels que soient ses effets sur les enfants pauvres – a continué à financer l’expansion des bureaucraties des États. Paul T. Hill a découvert que les programmes fédéraux ont fourni 41 % des revenus d’exploitation des agences d’État en 1993, contribuant à ce qu’il appelle la « colonisation » des départements d’éducation des États. Parlant des départements de l’éducation des États, Hill a conclu : « Beaucoup n’ont pas de véritable programme au-delà du maintien de l’écoulement des fonds fédéraux. »
La formule qui dicte où vont les fonds du Titre I a présenté plusieurs problèmes. Dans les années 1990, le Congrès a reconnu que les fonds du Titre I allaient à la plupart des districts du pays, y compris de nombreux districts aisés, au lieu d’être ciblés sur les écoles les plus pauvres. Mais les efforts visant à concentrer les fonds du Titre I ont produit certains effets pervers. Dans de nombreux districts urbains, une école publique doit compter au moins 60 % de pauvres pour pouvoir bénéficier de l’aide fédérale au titre I. Ainsi, si un élève pauvre a besoin d’un soutien financier, l’école ne peut pas le faire. Ainsi, si la famille d’un élève pauvre déménage dans un quartier légèrement meilleur et que l’élève s’inscrit dans l’école publique locale où « seulement » la moitié des enfants sont pauvres, l’école ne sera pas une école du titre I et ne recevra aucune aide fédérale. Contrairement au financement fédéral de l’enseignement supérieur, où les dollars fédéraux suivent l’étudiant, les dollars du Titre I récompensent la ségrégation économique concentrée.
Principes de la réforme
En 1965, le gouvernement fédéral s’est engagé envers les enfants pauvres à les aider à recevoir une éducation de qualité dans les écoles américaines. En 1975, il a pris un engagement similaire envers les jeunes handicapés. Mais aucune des deux promesses n’a été tenue. Alors que la campagne 2000 s’échauffe, nous suggérons les principes suivants pour guider les candidats qui veulent vraiment améliorer le rôle du gouvernement fédéral dans l’éducation.
Premièrement, réparer les programmes fédéraux existants. Assurez-vous que les programmes tels que le Titre I et l’éducation spéciale fournissent une meilleure scolarité aux enfants qu’ils servent. Une étape essentielle est que le Congrès exige des évaluations méthodologiquement solides pour déterminer ce qui fonctionne et ce qui n’a pas d’effets bénéfiques pour les élèves.
Deuxièmement, aligner les mandats sur les revenus nécessaires pour les respecter. Dans le domaine de l’éducation spéciale, cela signifie soit réduire le mandat législatif, soit augmenter les dépenses pour remplir ses exigences. Imaginez ce qui se passerait si le gouvernement fédéral assumait la totalité des coûts de l’éducation spéciale (et promulguait des contrôles raisonnables pour que les districts et les États évitent de surétiqueter pour obtenir des fonds fédéraux). Les districts seraient libres d’utiliser 37 milliards de dollars de leur propre argent pour réduire la taille des classes, embaucher de nouveaux enseignants, former leur personnel, ajouter de la technologie ou faire tout ce qui est le plus nécessaire dans leurs propres écoles.
Troisièmement, envoyer l’argent fédéral de l’éducation aux écoles par la voie la plus directe possible. Les initiatives fédérales sont conçues pour aider les élèves, pas pour gonfler les bureaucraties.
Quatrièmement, résister à la tentation de réglementer le matériel pédagogique, l’enseignement en classe, la formation et l’embauche des enseignants, les schémas de dotation en personnel des écoles, les codes disciplinaires des écoles, et la myriade d’autres décisions sur la scolarité qui peuvent mieux être prises par les décideurs locaux.
En utilisant ces quatre principes simples, une nouvelle administration et un nouveau Congrès ont une occasion historique de se tailler un rôle fédéral productif dans l’éducation. S’ils la saisissent – s’ils font en sorte que les programmes fédéraux existants fonctionnent comme prévu et suppriment les règles et règlements pesants qui leur sont associés – ils peuvent libérer les énergies des écoles locales au nom des enfants qu’elles servent.
.