Promessas Quebradas: O que o Governo Federal pode fazer para melhorar a educação americana
A educação surgiu como uma das principais questões da campanha presidencial de 2000. Os candidatos de ambos os partidos políticos parecem por vezes estar numa guerra de licitações para ver quem consegue conceber os mais novos programas governamentais. Se existe um problema, diz a sabedoria actual, deve haver um programa federal para o resolver. Na sua ânsia de apelar aos eleitores, contudo, os candidatos estão a prestar muito pouca atenção ao papel federal tradicional na educação e às deficiências notórias dos programas federais existentes.
As responsabilidades do governo federal na educação têm sido sempre limitadas. A palavra “educação” nem sequer aparece na Constituição dos Estados Unidos. Os Estados e os distritos escolares locais sempre tomaram as decisões quotidianas sobre instrução, professores, manuais escolares, e afins. Durante a maior parte da história da nação, Washington limitou-se a recolher dados sobre os sistemas escolares e a disseminar informações sobre o progresso da educação. Até 1965, quando a Lei do Ensino Básico e Secundário foi aprovada, o apoio federal à educação K-12 era mínimo. Hoje em dia, o governo federal apenas financia cerca de 7% da lei da educação K-12 da nação, e a sua parte nunca ultrapassou os 10%.
A pequena fatia do financiamento federal para a educação vai principalmente para programas “categóricos”. Os dois maiores servem estudantes pobres (Título I) e deficientes (educação especial). A grande maioria das crianças americanas não se qualifica para estes ou qualquer outro programa categórico. Para a maioria dos estudantes na maioria das escolas, apenas um cêntimo ou dois de cada dólar de educação podem ser rastreados até Washington.
O limite mais significativo de influência federal surge da enorme distância entre Washington e a sala de aula. Os programas federais viajam normalmente primeiro para os 50 departamentos de educação estaduais, que os enviam para os distritos escolares locais, depois para os administradores nos locais das escolas, e finalmente, talvez, para os professores das salas de aula. Em cada paragem, o dinheiro é drenado para apoiar uma burocracia. Os regulamentos são afinados e moldados para se adequarem às prioridades locais. Ao chegar à sala de aula, a política federal assemelha-se tanto à sua forma original como um pássaro a um dinossauro, o seu antepassado evolucionário.
Candidatos a cargos – quer concorrendo para presidente ou para congressistas – deveriam reconhecer estas realidades. O actual clima político, contudo, torna difícil para os políticos reconhecer o papel limitado de Washington. A educação, sabem por sondagens de opinião, é a preocupação número um do público. Nos últimos anos, tanto os democratas como os republicanos têm apoiado dramaticamente o alargamento do alcance federal às escolas. Colocar mais tecnologia nas salas de aula, estabelecer códigos disciplinares escolares, decidir como a leitura será ensinada, recrutar novos professores e determinar as suas qualificações, lançar programas pós-escolares, seleccionar manuais de matemática exemplares – estas são apenas algumas áreas que em tempos foram da exclusiva responsabilidade dos funcionários escolares estatais e locais, mas que agora parecem ser consideradas como o tema adequado da acção federal.
Um Papel Federal Apropriado
O desejo do público de melhorar as escolas públicas, embora louvável, não justifica a expansão do papel do governo federal na educação. Há poucas provas de que os programas federais existentes estejam a cumprir os seus objectivos; de facto, a maioria das avaliações dos principais programas federais categóricos sugere que não estão a conseguir fazer uma mossa nos problemas que foram concebidos para resolver. Mesmo o Head Start, provavelmente a iniciativa federal mais popular, tem sido incapaz de colmatar as grandes lacunas na realização entre as crianças pobres e os seus pares favorecidos. No entanto, o Congresso não tem estado consistentemente disposto a rever ou interromper qualquer programa de educação, independentemente da sua falta de eficácia. Cada programa federal pode mobilizar um círculo eleitoral dedicado em seu nome, e mesmo os programas mais pequenos têm mantido os seus fundos federais a fluir.
Aqui está uma sugestão para os candidatos: fixar os programas federais de educação existentes antes de dizer aos conselhos escolares, directores, professores, e pais como gerir as escolas locais. Não há razão para acreditar que o presidente ou o Congresso esteja bem preparado para decidir quem deve ensinar, o que deve ser ensinado, ou como as escolas devem ser organizadas. Nem temos conhecimento de quaisquer provas de que o Departamento de Educação dos EUA esteja em melhor posição para dirigir as escolas locais do que as pessoas que nelas trabalham e enviam os seus filhos para lá aprenderem. E, francamente, assumir vastas responsabilidades novas antes de cumprir as obrigações existentes é indefensável para qualquer governo a qualquer nível.
Antes de lançar iniciativas arrojadas no domínio da educação, o governo federal deveria seguir uma regra simples: melhorar o que faz agora antes de tentar algo novo. Mesmo assim, Washington nunca deveria impor novos programas às autoridades locais sem provas claras de que a intervenção proposta irá melhorar a educação das crianças.
Os dois programas federais categóricos mais importantes – educação especial e Título I – precisam de ser revistos. Ambos poderiam ser alterados pelo presidente e pelo Congresso de forma a ajudar as crianças que são os seus pretendidos beneficiários.
Educação Especial
Educação Especial serve 5,2 milhões de estudantes a um custo de cerca de 43 mil milhões de dólares por ano. A Lei da Educação para Todas as Crianças Deficientes, aprovada em 1975, estabeleceu o direito de todas as crianças deficientes a receberem “uma educação gratuita e apropriada que enfatize a educação especial e serviços relacionados concebidos para satisfazer as suas necessidades únicas”. Para além de criar uma série de novos direitos legais, a legislação mandatou procedimentos específicos para colocar os estudantes em programas de educação especial, incluindo a concepção de planos educacionais individuais para cada estudante. A lei também declarou a intenção do Congresso de eventualmente financiar 40 por cento dos custos dos serviços de educação especial para além do programa escolar regular. Mas Washington nunca chegou perto dessa quota. Contribui agora com cerca de 5,2 mil milhões de dólares, cerca de 12% do total nacional da educação especial – e 12 mil milhões de dólares menos do que os 40% prometidos. O resto provém das receitas da educação regular estatal e local. Num estudo realizado em 1997 em nove distritos escolares representativos, Richard Rothstein do Instituto de Política Económica informou que as despesas com a educação especial aumentaram de 3,6% dos orçamentos escolares em 1967 para 19% em 1996.
As despesas com a educação especial são susceptíveis de aumentar ainda mais. Os direitos legais que apoiam o ensino especial continuam a multiplicar-se, principalmente através de decisões judiciais. Para citar um exemplo, a Lei da Educação dos Indivíduos com Deficiência isenta os cuidados médicos dos serviços que os distritos escolares devem prestar aos estudantes com deficiência. Mas exige que os distritos forneçam os “serviços relacionados” que os estudantes precisam de frequentar e de beneficiar da escola. Em 1999, o Supremo Tribunal esbateu a linha entre os cuidados médicos e estes serviços relacionados num caso envolvendo um estudante de 16 anos de idade que está paralisado da cintura para baixo. Quando frequenta a escola, o rapaz requer cuidados constantes, um a um, com uma enfermeira a monitorizar um ventilador, cateterizando a urina, e aspirando a traqueotomia do rapaz. O distrito escolar local pagou por um assistente educacional a tempo inteiro para o rapaz, mas recusou-se a cobrir as despesas de enfermagem, alegando que se tratava de tratamento médico, tal como definido pela IDEA. O tribunal decidiu que os cuidados de enfermagem se enquadravam na categoria de “serviços relacionados” e ordenou ao distrito que pagasse.
A colocação de demasiados alunos lentos na educação especial está também a fazer subir os custos. Um pouco mais de metade de todos os estudantes do ensino especial são classificados como LD, ou deficientes de aprendizagem. Esta categoria de deficiência inclui estudantes com problemas legítimos de aprendizagem, mas também serve como um “apanhado” para os jovens que lutam em programas escolares regulares. A educação especial serve 21,1% dos estudantes em Boston e 19,7% em Indianapolis. Um relatório do New York Times de 1994 observou que milhares de estudantes em Nova Iorque foram mal rotulados como LD, com cada um custando $19.202 para educar, em comparação com $6.394 para estudantes que não frequentam o ensino especial. Mais tarde nesse ano, o conselho de educação da cidade relatou que as escolas com os mais altos índices de violência também tinham a maior percentagem de estudantes do ensino especial. Os críticos acusaram que o ensino especial se tinha tornado uma “lixeira” para jovens com graves problemas de comportamento.
A questão é se os problemas com o sistema de ensino regular, e não as deficiências das crianças, estão a conduzir colocações no ensino especial. Alice Parker, directora do ensino especial da Califórnia, estima que cerca de 250.000 estudantes do ensino especial do estado são designados como deficientes de aprendizagem devido a dificuldades de leitura resultantes de uma instrução deficiente. “Não lhes foi ensinado como ler”, declarou Parker no Los Angeles Times. G. Reid Lyon, do Instituto Nacional de Saúde e Desenvolvimento da Criança, resume sucintamente a tragédia: “As dificuldades de aprendizagem tornaram-se uma esponja sociológica para limpar os derrames da educação geral”
Se as crianças beneficiam de educação especial é desconhecida. Um estudo de 1999 não encontrou diferenças significativas entre as crianças LD no ensino especial e as que frequentam as salas de aula regulares. E de acordo com estatísticas do Departamento de Educação, apenas 4% dos estudantes diagnosticados com dificuldades de aprendizagem em 1994 regressavam às salas de aula regulares.
Título I
Título I, o maior programa federal de educação para as séries K-12, custa cerca de 8,4 mil milhões de dólares por ano. Aprovado em 1965, fornece fundos extra para ajudar a educar as crianças pobres. O dinheiro vai primeiro para os departamentos de educação estaduais, que o distribuem pelos distritos escolares, que o dão às escolas com a maior concentração de alunos pobres. Desde 1965, mais de 100 mil milhões de dólares foram gastos no Título I. Embora as crianças pobres tenham feito alguns progressos no intervalo, é difícil atribuir o seu progresso ao financiamento do Titulo I. Por um lado, o Título I é um fluxo de financiamento, não um programa com uma estratégia educacional específica. Distritos e escolas utilizam o financiamento de várias formas, e está misturado com programas e fundos estatais e locais.
Felizmente, pouco se aprendeu desde 1965 sobre as condições sob as quais as crianças pobres fazem mais progressos. A investigação tem sido inconsistente, esporádica, e incapaz de identificar as estratégias mais eficazes na sala de aula. Os estudos não têm utilizado métodos científicos rigorosos, tais como a atribuição aleatória de alunos a grupos de tratamento e controlo. Não obstante os limites desta investigação, destacam-se duas descobertas sobre o programa do Título I. Nos testes de aproveitamento, as crianças pobres que não recebem os serviços do Título I obtêm uma pontuação mais ou menos igual à daquelas que recebem. Também preocupante, uma grande parte do financiamento do Título I é gasta antes de chegar à sala de aula. Michael Kirst, da Universidade de Stanford, descobriu que fundos federais financiaram 70% da agência estatal de educação no Texas em 1972. Outros estudos sugerem que o Título I – independentemente dos seus efeitos sobre as crianças pobres – continuou a financiar a expansão das burocracias estatais. Paul T. Hill descobriu que os programas federais forneceram 41% das receitas operacionais às agências estatais em 1993, contribuindo para aquilo a que ele chamou a “colonização” dos departamentos estatais de educação. Falando dos departamentos estaduais de educação, Hill concluiu, “Muitos não têm uma verdadeira agenda para além de manter os fundos federais a fluir”
A fórmula que dita para onde vão os fundos do Título I tem apresentado vários problemas. Nos anos 90, o Congresso reconheceu que os fundos do Título I iriam para a maioria dos distritos do país, incluindo muitos distritos ricos, em vez de serem direccionados para as escolas mais pobres. Mas os esforços para concentrar os fundos do Titulo I produziram alguns efeitos perversos. Em muitos distritos urbanos, uma escola pública deve ser pelo menos 60 por cento pobre para se qualificar para a ajuda federal do Título I. Assim, se a família de um estudante pobre se mudar para um bairro ligeiramente melhor e o estudante se inscrever na escola pública local onde “apenas” metade das crianças são pobres, a escola não será uma escola com Título I e não receberá qualquer ajuda federal. Ao contrário do financiamento federal do ensino superior, onde os dólares federais seguem o estudante, os dólares do Título I recompensam a segregação económica concentrada.
Princípios da Reforma
Em 1965, o governo federal comprometeu-se com as crianças pobres que as ajudaria a receber uma educação de qualidade nas escolas americanas. Em 1975, assumiu um compromisso semelhante para com os jovens deficientes. Mas nenhuma das duas promessas foi cumprida. medida que a campanha de 2000 aquece, sugerimos os seguintes princípios para orientar os candidatos que genuinamente querem melhorar o papel do governo federal na educação.
Primeiro, consertar os programas federais existentes. Assegurar que programas como o Título I e educação especial proporcionem uma melhor escolaridade para as crianças que servem. Um passo essencial é o Congresso exigir avaliações metodologicamente sólidas para determinar o que está a funcionar e o que não tem efeitos benéficos para os estudantes.
Segundo, alinhar os mandatos com as receitas necessárias para os cumprir. No ensino especial, isto significa ou reduzir o mandato legislativo ou aumentar as despesas para cumprir os seus requisitos. Imagine o que aconteceria se o governo federal assumisse os custos totais do ensino especial (e promulgasse controlos razoáveis para que os distritos e estados evitassem a rotulagem excessiva para obter dólares federais). Os distritos seriam livres de usar 37 mil milhões de dólares do seu próprio dinheiro para reduzir o tamanho das turmas, contratar novos professores, formar o seu pessoal, adicionar tecnologia, ou fazer o que fosse mais necessário nas suas próprias escolas.
Terceiro, enviar dinheiro da educação federal para as escolas pela via mais directa possível. As iniciativas federais são concebidas para ajudar os estudantes, e não para aumentar as burocracias.
Quarto, resistir à tentação de regular materiais curriculares, instrução em sala de aula, formação e contratação de professores, padrões de pessoal escolar, códigos disciplinares escolares, e a miríade de outras decisões sobre a escolaridade que podem ser melhor tomadas pelos decisores locais.
Usando estes quatro princípios simples, uma nova administração e um novo Congresso têm uma oportunidade histórica para esculpir um papel federal produtivo na educação. Se o aproveitarem – se fizerem com que os programas federais existentes funcionem como pretendido e eliminarem regras e regulamentos onerosos a eles associados – podem libertar as energias das escolas locais em nome das crianças que servem.