Gebroken beloften: What the Federal Government Can Do To Improve American Education
Onderwijs is uitgegroeid tot een van de belangrijkste onderwerpen in de presidentscampagne van 2000. De kandidaten van beide politieke partijen lijken soms in een biedoorlog verwikkeld te zijn om te zien wie de meeste nieuwe overheidsprogramma’s kan bedenken. Als er een probleem is, zo luidt de huidige wijsheid, moet er een federaal programma zijn om het op te lossen. In hun gretigheid om de kiezers aan te spreken, besteden de kandidaten echter te weinig aandacht aan de traditionele federale rol in het onderwijs en de aanwijsbare tekortkomingen van de bestaande federale programma’s.
De verantwoordelijkheden van de federale overheid op het gebied van onderwijs zijn altijd beperkt geweest. Het woord “onderwijs” komt niet eens voor in de Amerikaanse grondwet. Staten en lokale schooldistricten hebben altijd de dagelijkse beslissingen genomen over onderwijs, leraren, schoolboeken en dergelijke. Gedurende het grootste deel van de geschiedenis van de natie heeft Washington zich beperkt tot het verzamelen van gegevens over schoolsystemen en het verspreiden van informatie over de voortgang van het onderwijs. Tot 1965, toen de Elementary and Secondary Education Act werd aangenomen, was de federale steun voor K-12 onderwijs minimaal. Vandaag de dag betaalt de federale overheid slechts ongeveer 7 procent van de nationale rekening voor K-12 onderwijs, en haar aandeel is nooit hoger geweest dan 10 procent.
Het kleine beetje federale financiering voor onderwijs gaat meestal naar “categoriale” programma’s. De twee grootste zijn bestemd voor arme leerlingen (Titel I) en gehandicapte leerlingen (speciaal onderwijs). De overgrote meerderheid van de Amerikaanse kinderen komt niet in aanmerking voor deze of andere categoriale programma’s. Voor de meeste leerlingen op de meeste scholen kan slechts een cent of twee van elke onderwijsdollar worden herleid tot Washington.
De belangrijkste beperking van de federale invloed vloeit voort uit de enorme afstand tussen Washington en de klas. Federale programma’s gaan meestal eerst naar de 50 staatsministeries van onderwijs, die ze naar de lokale schooldistricten sturen, dan naar de beheerders op de schoollocaties, en ten slotte misschien naar de leraren in de klas. Bij elke halte wordt geld afgetapt om een bureaucratie te ondersteunen. Regelgeving wordt aangepast en gevormd om aan de lokale prioriteiten te voldoen. Als het eenmaal in de klas is aangekomen, lijkt het federale beleid net zo veel op zijn oorspronkelijke vorm als een vogel op een dinosaurus, zijn evolutionaire voorouder.
Kandidaten voor een functie – of ze nu president of Congreslid zijn – zouden deze realiteiten moeten erkennen. Het huidige politieke klimaat maakt het voor politici echter moeilijk om de beperkte rol van Washington te erkennen. Zij weten uit opiniepeilingen dat onderwijs de grootste zorg van het publiek is. In de afgelopen jaren hebben zowel Democraten als Republikeinen zich uitgesproken voor een drastische uitbreiding van de federale reikwijdte naar scholen. Het plaatsen van meer technologie in de klaslokalen, het opstellen van tuchtregels voor scholen, het bepalen van de leesmethode, het werven van nieuwe leraren en het bepalen van hun kwalificaties, het opzetten van naschoolse programma’s, het selecteren van voorbeeldboeken voor wiskunde – dit zijn slechts enkele gebieden die vroeger uitsluitend de verantwoordelijkheid waren van staats- en lokale schoolambtenaren, maar die nu lijken te worden beschouwd als het juiste onderwerp voor federale actie.
Een gepaste federale rol
De wens van het publiek om openbare scholen te verbeteren is weliswaar prijzenswaardig, maar rechtvaardigt geen uitbreiding van de rol van de federale overheid in het onderwijs. Er is weinig bewijs dat de bestaande federale programma’s hun doel bereiken; de meeste evaluaties van de belangrijkste federale categorale programma’s wijzen er zelfs op dat zij er niet in slagen een deuk te slaan in de problemen die zij moesten oplossen. Zelfs Head Start, waarschijnlijk het meest populaire federale initiatief, is er niet in geslaagd de grote verschillen in prestaties tussen arme kinderen en hun bevoorrechte leeftijdgenoten weg te werken. Toch is het Congres consequent niet bereid geweest om welk onderwijsprogramma dan ook te herzien of stop te zetten, ongeacht het gebrek aan doeltreffendheid. Elk federaal programma kan een toegewijde achterban mobiliseren, en zelfs de kleinste programma’s hebben hun federale fondsen laten stromen.
Hier is een suggestie voor de kandidaten: repareer de bestaande federale onderwijsprogramma’s voordat je schoolbesturen, directeuren, leraren en ouders gaat vertellen hoe ze lokale scholen moeten runnen. Er is geen reden om aan te nemen dat de president of het Congres geschikt zijn om te beslissen wie les moet geven, wat moet worden onderwezen, of hoe scholen moeten worden georganiseerd. Evenmin is er enig bewijs dat het Amerikaanse Ministerie van Onderwijs in een betere positie verkeert om plaatselijke scholen te leiden dan de mensen die er werken en hun kinderen erheen sturen om te leren. En, eerlijk gezegd, het op zich nemen van enorme nieuwe verantwoordelijkheden voordat bestaande verplichtingen zijn vervuld, is onverdedigbaar voor elke regering op elk niveau.
Voordat de federale regering moedige onderwijsinitiatieven lanceert, zou zij een eenvoudige regel moeten volgen: verbeter wat zij nu doet voordat zij iets nieuws probeert. Zelfs dan zou Washington nooit nieuwe programma’s aan lokale overheden moeten opleggen zonder duidelijk bewijs dat de voorgestelde interventie het onderwijs aan kinderen zal verbeteren.
De twee belangrijkste federale categorale programma’s – speciaal onderwijs en Titel I – moeten worden herzien. Beide kunnen door de president en het Congres zodanig worden gewijzigd dat de kinderen, voor wie ze bedoeld zijn, er baat bij hebben.
Speciaal onderwijs
Speciaal onderwijs biedt onderwijs aan 5,2 miljoen leerlingen en kost ongeveer 43 miljard dollar per jaar. De Education for All Handicapped Children Act, die in 1975 werd aangenomen, bepaalt dat alle gehandicapte kinderen recht hebben op “gratis en passend onderwijs dat de nadruk legt op speciaal onderwijs en aanverwante diensten die zijn ontworpen om aan hun unieke behoeften te voldoen”. De wetgeving creëerde niet alleen een groot aantal nieuwe wettelijke rechten, maar legde ook specifieke procedures op voor het plaatsen van leerlingen in speciale onderwijsprogramma’s, waaronder het opstellen van individuele onderwijsplannen voor elke leerling. In de wet werd ook de intentie van het Congres uitgesproken om uiteindelijk 40% van de kosten van speciale onderwijsdiensten buiten het reguliere schoolprogramma te financieren. Maar Washington is nooit in de buurt van dat aandeel gekomen. Het draagt nu zo’n 5,2 miljard dollar bij, ongeveer 12 procent van het nationale totaal voor speciaal onderwijs, en 12 miljard dollar te weinig voor de beloofde 40 procent. De rest komt uit de reguliere staats- en lokale onderwijsinkomsten. In een studie uit 1997 van negen representatieve schooldistricten, meldde Richard Rothstein van het Economic Policy Institute dat de uitgaven voor speciaal onderwijs stegen van 3,6 procent van de schoolbudgetten in 1967 tot 19 procent in 1996.
De kosten voor speciaal onderwijs zullen waarschijnlijk nog verder escaleren. De wettelijke rechten ter ondersteuning van het speciaal onderwijs blijven toenemen, voornamelijk door rechterlijke uitspraken. Om een voorbeeld te noemen: de “Individuals with Disabilities Education Act” (Wet op het onderwijs voor gehandicapten) stelt medische zorg vrij van de diensten die schooldistricten gehandicapte leerlingen moeten bieden. De wet verplicht de districten echter wel de “verwante diensten” te verlenen die de leerlingen nodig hebben om naar school te kunnen gaan en van de school te kunnen profiteren. In 1999 vervaagde het Hooggerechtshof de grens tussen medische zorg en deze verwante diensten in een zaak over een 16-jarige student die vanaf zijn middel verlamd is. Wanneer de jongen naar school gaat, heeft hij voortdurend één-op-één verzorging nodig, waarbij een verpleegster een beademingsapparaat bewaakt, urine katheteriseert en de tracheotomie van de jongen afzuigt. Het plaatselijke schooldistrict betaalde voor een voltijdse onderwijsassistent voor de jongen, maar weigerde de verpleegkosten te vergoeden, met als argument dat het om een medische behandeling ging in de zin van de IDEA. De rechtbank oordeelde dat de verpleegkundige zorg onder de categorie “verwante diensten” viel en beval het district te betalen.
Plaatsing van te veel trage leerlingen in het speciaal onderwijs drijft de kosten ook de hoogte in. Iets meer dan de helft van alle leerlingen in het speciaal onderwijs zijn geclassificeerd als LD, oftewel leerstoornis. Deze categorie van handicaps omvat leerlingen met legitieme leerproblemen, maar dient ook als vangnet voor jongeren die het moeilijk hebben in reguliere schoolprogramma’s. In Boston krijgt 21,1 procent van de leerlingen speciaal onderwijs en in Indianapolis 19,7 procent. In een rapport van de New York Times uit 1994 werd opgemerkt dat duizenden leerlingen in New York City ten onrechte als LD werden bestempeld, en dat het onderwijs per leerling 19.202 dollar kostte, vergeleken met 6.394 dollar voor leerlingen die geen speciaal onderwijs volgden. Later dat jaar meldde de onderwijsraad van de stad dat scholen met de meeste gewelddadigheden ook het hoogste percentage leerlingen in het speciaal onderwijs hadden. Critici beweerden dat het speciaal onderwijs een “dumpplaats” was geworden voor jongeren met ernstige gedragsproblemen.
De vraag is of problemen met het reguliere onderwijssysteem, in plaats van de handicaps van kinderen, de reden zijn voor plaatsing in het speciaal onderwijs. Alice Parker, de directeur van het speciaal onderwijs in Californië, schat dat maar liefst 250.000 leerlingen in het speciaal onderwijs worden aangemerkt als leergehandicapt vanwege leesproblemen als gevolg van slechte instructie. “Ze hebben niet geleerd hoe ze moeten lezen,” verklaarde Parker in de Los Angeles Times. G. Reid Lyon van het National Institute for Child Health and Development vat de tragedie kernachtig samen: “Leerstoornissen zijn een sociologische spons geworden om de lekken van het algemene onderwijs op te vegen.”
Of kinderen baat hebben bij speciaal onderwijs is onbekend. Een studie uit 1999 vond geen significante prestatieverschillen tussen kinderen met leerstoornissen in het speciaal onderwijs en die in gewone klaslokalen. En volgens statistieken van het Ministerie van Onderwijs keerde in 1994 slechts 4 procent van de leerlingen met leermoeilijkheden terug naar de gewone klas.
Title I
Title I, het grootste federale onderwijsprogramma voor de rangen K-12, kost ongeveer 8,4 miljard dollar per jaar. Het programma, dat in 1965 werd aangenomen, voorziet in extra middelen voor het onderwijs aan arme kinderen. Het geld gaat eerst naar de onderwijsdepartementen van de staten, die het verdelen onder de schooldistricten, die het geven aan scholen met de hoogste concentratie arme leerlingen. Sinds 1965 is er meer dan 100 miljard dollar uitgegeven aan Titel I. Hoewel arme kinderen in de tussentijd enige vooruitgang hebben geboekt, is het moeilijk hun vooruitgang toe te schrijven aan Titel I financiering. Ten eerste is Titel I een financieringsstroom, geen programma met een specifieke onderwijsstrategie. De fondsen worden op verschillende manieren gebruikt door districten en scholen, en worden vermengd met staats- en lokale programma’s en fondsen.
Helaas is er sinds 1965 weinig bekend geworden over de omstandigheden waaronder arme kinderen de meeste vooruitgang boeken. Het onderzoek was inconsistent, sporadisch en niet in staat om de meest effectieve strategieën voor de klas vast te stellen. Studies hebben geen gebruik gemaakt van rigoureuze wetenschappelijke methoden, zoals het willekeurig toewijzen van leerlingen aan behandelings- en controlegroepen. Ondanks de beperkingen van dit onderzoek zijn er twee bevindingen over het Title I programma die in het oog springen. Op prestatietests scoren arme kinderen die geen diensten uit hoofde van Titel I ontvangen ongeveer even hoog als kinderen die dat wel doen. Ook verontrustend is dat een groot deel van de fondsen onder Titel I wordt uitgegeven voordat ze de klas bereiken. Michael Kirst van de Stanford Universiteit ontdekte dat de federale fondsen in 1972 70 procent van het staatsonderwijsbureau in Texas financierden. Andere studies suggereren dat Titel I – ongeacht de effecten ervan op arme kinderen – de uitbreiding van staatsbureaucratieën is blijven financieren. Paul T. Hill ontdekte dat federale programma’s in 1993 41 procent van de bedrijfsinkomsten van de staatsagentschappen voor hun rekening namen, wat bijdroeg tot wat hij de “kolonisatie” noemde van de staatsdepartementen van onderwijs. Sprekend over staatsdepartementen van onderwijs, concludeerde Hill: “Velen hebben geen echte agenda buiten het laten stromen van federale fondsen.”
De formule die dicteert waar Titel I fondsen naar toe gaan heeft verschillende problemen opgeleverd. In de jaren negentig erkende het Congres dat het geld uit Titel I naar de meeste districten in het land ging, waaronder veel welgestelde districten, in plaats van naar de armste scholen. Maar pogingen om de financiering uit Titel I te concentreren hebben een aantal perverse effecten gehad. In veel stadsdistricten moet een openbare school ten minste voor 60% arm zijn om in aanmerking te komen voor federale Titel I steun. Als het gezin van een arme leerling dus verhuist naar een iets betere buurt en de leerling wordt ingeschreven op de plaatselijke openbare school waar “slechts” de helft van de kinderen arm is, zal de school geen Title I school zijn en helemaal geen federale steun ontvangen. In tegenstelling tot de federale financiering van het hoger onderwijs, waar het geld de student volgt, beloont het geld onder Titel I geconcentreerde economische segregatie.
Beginselen van de hervorming
In 1965 deed de federale regering de toezegging dat zij arme kinderen zou helpen een goede opleiding te krijgen op Amerikaanse scholen. In 1975 deed zij een soortgelijke belofte aan gehandicapte jongeren. Maar geen van beide beloften is nagekomen. Nu de campagne voor 2000 in volle gang is, stellen wij de volgende uitgangspunten voor als leidraad voor kandidaten die de rol van de federale overheid in het onderwijs echt willen verbeteren.
Vorstel eerst de bestaande federale programma’s. Zorg ervoor dat programma’s als Titel I en speciaal onderwijs beter onderwijs bieden voor de kinderen die zij bedienen. Een essentiële stap is dat het Congres methodologisch verantwoorde evaluaties verplicht stelt om vast te stellen wat wel werkt en wat niet.
Ten tweede: breng de mandaten in overeenstemming met de inkomsten die nodig zijn om daaraan te voldoen. In het speciaal onderwijs betekent dit ofwel bezuinigen op het wettelijk mandaat ofwel de uitgaven verhogen om aan de eisen te voldoen. Stel je eens voor wat er zou gebeuren als de federale overheid de volledige kosten voor het speciaal onderwijs op zich zou nemen (en redelijke controles zou invoeren zodat districten en staten niet te veel geld uitgeven om federaal geld te krijgen). De districten zouden vrij zijn om 37 miljard dollar van hun eigen geld te gebruiken om de klassen te verkleinen, nieuwe leraren aan te nemen, hun personeel op te leiden, technologie toe te voegen of te doen wat het hardst nodig is op hun eigen scholen.
Ten derde: stuur federaal onderwijsgeld naar scholen via de meest directe route die mogelijk is.
Ten derde: stuur federaal onderwijsgeld zo direct mogelijk naar scholen. Federale initiatieven zijn bedoeld om leerlingen te helpen, niet om bureaucratieën te laten groeien.
Vier: weersta de verleiding om lesmateriaal, klassikale instructie, de opleiding en aanstelling van leraren, personeelspatronen op scholen, tuchtregels op scholen en talloze andere beslissingen over onderwijs te reguleren die het best door lokale besluitvormers kunnen worden genomen.
Met deze vier eenvoudige principes hebben een nieuwe regering en een nieuw Congres een historische kans om een productieve federale rol in het onderwijs uit te werken. Als zij deze kans grijpen – als zij ervoor zorgen dat de bestaande federale programma’s werken zoals bedoeld en als zij de daarmee samenhangende lastige regels en voorschriften afschaffen – kunnen zij de energie van lokale scholen vrijmaken ten behoeve van de kinderen die zij bedienen.