George Washington y la creación de una institución americana
El Gabinete: George Washington y la creación de una institución americana
Harvard University Press
La tesis del excelente nuevo libro de Lindsay Chervinsky es que la Constitución estadounidense de 1787 estableció el gobierno nacional de los Estados Unidos en términos generales, pero no descendió a los detalles. El artículo II, que establece los poderes y responsabilidades del ejecutivo, dejó tantas cosas vagas que los primeros presidentes tuvieron que «inventar» en muchos sentidos la presidencia estadounidense. Ninguno desempeñó un papel más importante que el héroe de la Revolución Americana, George Washington. A lo que hay que decir, gracias a Dios.
Washington no quería especialmente ser presidente de los Estados Unidos. Una vez terminada la guerra de la independencia, renunció a su cargo el 23 de diciembre de 1783, con una característica muestra de modestia republicana. Había salvado al país. Todo lo que quería ahora era retirarse a su amada finca de Mount Vernon, como el héroe romano Cincinnatus en las páginas de las Vidas de Plutarco, y pasar el resto de su vida en el tranquilo disfrute de las actividades agrícolas. Ya en 1776, Washington escribió a su hermano John: «Nada en este mundo contribuiría tanto al mío como estar una vez más fijado entre vosotros en el pacífico disfrute de mi propia viña e higuera.»
Washington tuvo que ser engatusado -incluso culpado- para que asistiera a la Convención Constitucional en el verano de 1787, y luego para que aceptara la convocatoria unánime del pueblo para ser el primer presidente de los Estados Unidos. Acabó cumpliendo dos mandatos, sobre todo porque sus colaboradores más cercanos, entre los que se encontraban Thomas Jefferson, Alexander Hamilton y John Adams, le aseguraron que debía permanecer en su puesto el tiempo suficiente para asegurar el acuerdo posterior a la revolución. Cuando abandonó definitivamente la vida pública para irse a Mount Vernon en marzo de 1797, el gran hombre estaba agotado. Sólo tuvo dos años y nueve meses para sentarse bajo su higuera y disfrutar de su fama antes de morir el 14 de diciembre de 1799. Incluso el rey Jorge III de Gran Bretaña había llamado a Washington «el hombre más grande del mundo»
Washington asumió la presidencia el 30 de abril de 1789, en el Federal Hall de Nueva York. Tenía 57 años. Debido a que la Constitución no decía nada sobre muchas cuestiones y a que no tenía ninguna tradición estadounidense anterior en la que basarse, el presidente Washington tuvo que inventar un gran número de protocolos presidenciales, incluido el gabinete. Como siempre, era muy consciente de que estaba desempeñando un papel en el teatro del mundo. A su amiga Catharine Macaulay Graham le escribió: «Camino por un terreno no pisado. Apenas hay una acción cuyos motivos no estén sujetos a una doble interpretación. Apenas hay una parte de mi conducta que no pueda ser llevada a un precedente en el futuro».
El mundo entero estaba mirando. Washington sabía que la historia también lo estaba observando, y que el futuro de la república americana dependía de que lo hiciera bien. Comprendía que si su presidencia fracasaba por cualquier motivo, la frágil república americana podría no sobrevivir. Mientras viajaba a la ciudad de Nueva York para jurar el cargo, Washington escribió una carta sorprendente a su amigo Henry Knox: «Mis movimientos hacia la silla del Gobierno irán acompañados de sentimientos no muy diferentes a los de un culpable que se dirige al lugar de su ejecución»
Washington estaba decidido a aportar al cargo dignidad, formalidad, un comportamiento algo severo y quizá incluso un toque de lo que llamaríamos «majestad» (un término que él habría rechazado). No quería comportarse como un rey. Los estadounidenses estaban hartos de eso y Washington estaba realmente comprometido con la creación de una república americana sostenible. Pero no quería ser tan informal como para que el pueblo estadounidense no mostrara el suficiente respeto al cargo, al único individuo que representaba a todo el país, no sólo a un estado o a un distrito del Congreso. Washington quería que el pueblo estadounidense viera a su presidente como una persona de decoro intachable, un hombre de sustancia que medía sus palabras antes de soltarlas de su pluma o de su boca, una persona de exquisito civismo, quizás un civismo ligeramente distante, un hombre que encarnaba las mejores cualidades del experimento estadounidense, una persona que evitaba cuidadosamente todo lo que fuera bajo, vulgar, indecoroso o demagógico. Pretendía ser el presidente de todo el pueblo estadounidense, no sólo de aquellos cuyas opiniones políticas prefería. Washington soportó a Thomas Jefferson como secretario de Estado durante dos años y medio, a pesar de que Jefferson era un tanto desleal y ya estaba, con su amigo más cercano James Madison, sentando las bases de un partido de oposición.
Washington tuvo que tomar un número vertiginoso de decisiones sobre la conducta y el protocolo presidencial con el mundo entero observando (y juzgando) cada uno de sus movimientos. ¿Cómo debe viajar un presidente? ¿Debe el presidente alojarse en la casa de un ciudadano privado? ¿Debe dar la mano a simples ciudadanos? ¿Debe llevar una espada ceremonial? ¿Debe tener un título formidable? ¿Quién hace la primera visita, el presidente o el otro caballero o mujer? (Si ha leído alguna vez una novela de Jane Austen, sabrá que este era un tema importante en el siglo XVIII). ¿Debe el presidente dirigirse al Congreso en persona o a través de intermediarios? ¿Debe celebrar recepciones públicas a las que pueda asistir cualquier estadounidense decentemente vestido? ¿Qué quería decir exactamente la Constitución al indicar que el presidente debía solicitar el consejo y el consentimiento del Senado de los Estados Unidos en algunas cuestiones? ¿Debe el presidente hacer una gira por el país? ¿Cómo equilibra el presidente sus funciones ceremoniales y sus ambiciones políticas? ¿Cuál es el papel de la esposa del presidente (aún no conocida como Primera Dama)? ¿Hasta qué punto debe cooperar el presidente con las peticiones e investigaciones del Congreso? ¿Cuándo debe invocar el presidente el privilegio ejecutivo? ¿En qué circunstancias debe un presidente vetar la legislación del Congreso? ¿Puede hacerlo por desacuerdos políticos, o debe creer que la legislación es inconstitucional? ¿Debe el presidente redactar un mensaje de veto? ¿Debe consultarse informalmente al Tribunal Supremo sobre cuestiones constitucionales? ¿Con qué rigor debe interpretarse la doctrina de la separación de poderes? Si el país entra en guerra, ¿debe el presidente ejercer de comandante en jefe sobre el terreno?
Uno de los grandes puntos fuertes del libro de Chervinsky es su interés por el comportamiento social de la primera pareja. George y Martha Washington tuvieron que establecer los protocolos de cómo la pareja presidencial se ponía a disposición de los iniciados en el gobierno y de los ciudadanos medios de la república. Los Washington pecaron de una formalidad un tanto frígida. En sus reuniones semanales (los martes por la tarde), Washington hacía una ligera reverencia, pero no estrechaba la mano de sus invitados. Martha Washington organizaba reuniones algo menos intimidatorias para las mujeres (y algunos hombres) los viernes por la noche. Cuando el «demócrata» Jefferson asumió la presidencia en 1801, dejó de lado las pomposidades, acudió a pie a su primera toma de posesión, recibió a los invitados en zapatillas de casa, mantuvo correspondencia libremente con una amplia gama de ciudadanos, ricos y pobres, poderosos y sencillos, y dejó que su sinsonte mascota Dick se paseara libremente por la Casa Blanca. Su protocolo presidencial, según decía él mismo, era de lo más normal.
La Constitución que Washington había ayudado a crear y que ahora encarnaba no establecía un gabinete formal. Autoriza -pero no obliga- al presidente a «requerir la opinión, por escrito, del principal funcionario de cada uno de los departamentos ejecutivos, sobre cualquier asunto relacionado con los deberes de sus respectivos cargos». La Constitución no especifica cuáles serán los departamentos ejecutivos, ni cuántos, ni cuáles deben ser sus responsabilidades. El Primer Congreso de los Estados Unidos (1789-91), que resolvió algunas de estas cuestiones, es considerado por algunos historiadores como una extensión -o al menos una aplicación- de la Convención Constitucional.
Una de las razones por las que la Constitución guarda silencio sobre un gabinete presidencial, argumenta Chervinsky, es porque los Padres Fundadores aún tenían un mal sabor de boca por los gabinetes británicos que se habían cebado con las libertades del pueblo estadounidense durante la época colonial. Tal vez en parte por esa razón, la minuciosa investigación de Chervinsky revela que Washington tardó en establecer un gabinete y que, una vez reunido, pronto dejó de considerarlo un medio útil o agradable para ordenar la política de la administración. La primera reunión del gabinete se celebró el 26 de noviembre de 1791, a los dos años y medio de su primer mandato. El gabinete de cuatro hombres se reunió sólo tres veces en 1791, y seis veces en 1792, pero luego 51 veces en 1793, un año de crisis en América. A partir de entonces, el presidente convocó al gabinete con mucha menos frecuencia. Al reducir el papel de su gabinete en sus últimos años como presidente, Washington «se aseguró», dice Chervinsky, «de que el gabinete desarrollara muy poco poder institucional»
Hoy en día hay 15 miembros del gabinete, cada uno de los cuales requiere la confirmación del Senado. En las primeras administraciones, sólo había cuatro: El Secretario de Estado, el Secretario del Tesoro, el Secretario de Guerra y el Fiscal General. En el caso de Washington, estos cargos fueron ocupados por Jefferson de Virginia (Estado), Alexander Hamilton de Nueva York (Tesoro), Henry Knox de Massachusetts (Guerra) y Edmund Randolph de Virginia (Fiscal General).
Chervinsky abre el libro con uno de los puntos de inflexión más importantes en la historia de la presidencia. El 22 de agosto de 1789, a los cuatro meses de su primer mandato, Washington compareció ante el Senado de Estados Unidos para pedir consejo sobre las relaciones con los indios. Creía que esa consulta era la intención de los creadores de la Constitución, que en ciertas cuestiones el presidente pidiera consejo al Senado antes de actuar o tomar una decisión. Washington había enviado con antelación la documentación pertinente, incluyendo una lista específica de preguntas que deseaba discutir con los 22 senadores. El senador William Maclay, de Pensilvania, que era un poco contrarian, se levantó para sugerir que el asunto se remitiera a la comisión del Senado correspondiente para una cuidadosa deliberación, tras la cual se invitaría al presidente a volver para una discusión final. Ante esto, el presidente Washington, que tenía un temperamento volcánico que normalmente lograba mantener bajo control, estalló y gritó: «¡Esto anula todo el propósito de mi venida aquí!». Dice Chervinsky: «Mientras regresaba a su carruaje, Washington murmuró en voz baja que no volvería a pedir consejo. Cumplió su palabra: el 22 de agosto de 1789 fue la primera y última vez que visitó el Senado para solicitar orientación sobre asuntos exteriores.»
Si Maclay y el Senado hubieran pasado la tarde resolviendo estas cosas con el presidente, la historia administrativa estadounidense podría haber jugado de una manera muy diferente. En este caso, se sentó un precedente negativo. Los presidentes posteriores han visitado ocasionalmente el Capitolio para reunirse con los congresistas y senadores, pero la frustrante experiencia de Washington excluyó en gran medida esa opción y contribuyó a cimentar la doctrina de la separación de poderes en el corazón del sistema constitucional estadounidense.
Uno de los mejores momentos del libro es el relato que hace Chervinsky de una reunión del gabinete el 19 de abril de 1793, cuando la administración intentaba encontrar un camino pacífico para los nacientes Estados Unidos mientras las guerras de la Revolución Francesa comenzaban a perturbar el mundo atlántico. Los cinco hombres, Washington y sus cuatro secretarios, se reunieron en el estudio privado del presidente en el segundo piso de su residencia en Filadelfia, donde el gobierno nacional tenía su sede durante la década de 1790. La habitación era modesta, de apenas 4 por 5 metros, y estaba dominada por el escritorio del presidente, de 1,5 metros de largo, una estufa de leña, un tocador, un gran globo terráqueo y estanterías, además de una mesa y sillas llevadas a la habitación para la reunión.
Cinco de los hombres más importantes de Estados Unidos se encontraban en esa pequeña sala. Este quinteto incluía a Washington, el Padre de la Patria, un hombre de 1,80 metros que ya era una leyenda viviente; el físicamente imponente Henry Knox (que pesaba al menos 250 libras); Edmund Randolph, el orgulloso pero indeciso descendiente de una de las familias más distinguidas de Virginia; y dos gigantes de la primera época nacional, el hombre del Renacimiento de Estados Unidos, Thomas Jefferson, también de 1,90 metros, pero menos voluminoso y formidable que el presidente, y el ideario político Alexander Hamilton, que -le guste o no- fue quizás el mejor secretario del Tesoro de Estados Unidos. Eso es mucho ego para una pequeña habitación. Jefferson admitió más tarde que él y Hamilton «se enfrentaban a diario en el gabinete como dos gallos». Washington no hablaba mucho en esas reuniones, pero Hamilton, según Jefferson, tendía a sostener toda su desmesurada confianza durante períodos interminablemente largos. Chervinsky concluye: «Cuando Washington y los cuatro secretarios se reunían en la sala, el ambiente era más bien acogedor en el mejor de los casos, y claustrofóbico en el peor»
Chervinsky también examina cuidadosamente el primer escándalo del gabinete en la historia de Estados Unidos. En agosto de 1795, el secretario de Estado Edmund Randolph, sustituto de Jefferson, fue acusado de aceptar sobornos del gobierno francés a cambio de intentar influir en la política exterior de la administración. Ahora sabemos que, aunque Randolph era el más débil de los ministros del gabinete de Washington, y sin duda culpable de mal juicio, es casi seguro que no aceptó sobornos ni traicionó a su país. Randolph dimitió inmediatamente, bajo una nube, y luego escribió rápidamente una larga defensa de su honor y su conducta. Chervinsky ofrece un excelente análisis de la invocación del privilegio ejecutivo por parte de Washington, el primer caso en la historia de Estados Unidos, cuando el Congreso le pidió que entregara los documentos relacionados con el muy controvertido Tratado Jay de 1795. Y el primer veto presidencial, el 5 de abril de 1792, a un proyecto de ley de reparto.
Los sucesores inmediatos de Washington aceptaron la idea del gabinete aunque cada uno de ellos los manejó de forma diferente. John Adams cometió el terrible, y quizá fatal, error de conservar el gabinete de Washington cuando el venerable anciano se retiró. Esto significó que nunca pudo rodearse de hombres de su propio sello. También significó que estos miembros del gabinete nunca sintieron verdadera lealtad hacia él. De hecho, varios de ellos recibieron órdenes de marcha de Alexander Hamilton, que se había retirado del gabinete de Washington a principios de 1795, pero que se divertía jugando a ser presidente en la sombra desde Nueva York, donde había emprendido una lucrativa práctica de la abogacía.
Hamilton despreciaba a Adams por no ser lo suficientemente decisivo y belicoso, pero sobre todo por no gobernar de forma «hamiltoniana». Adams le devolvió el desprecio. Fue él quien llamó al ilegítimo Hamilton «mocoso bastardo de un vendedor ambulante escocés». El mayor acto de Adams como presidente -enviar una segunda delegación de paz a Francia en 1800 después de que la primera fuera maltratada, reduciendo así la probabilidad de guerra- se llevó a cabo sin consultar a su desleal gabinete. Se quedaron lívidos, por supuesto, pero Adams decidió más tarde que era su mayor logro como segundo presidente de los Estados Unidos.
Jefferson era demasiado astuto como para entorpecer su administración con remanentes, sobre todo porque consideraba su elección en 1800 como la «segunda revolución americana». Jefferson, suave y reacio a los conflictos, reunió lo que todavía se considera el gabinete más armonioso de la historia de Estados Unidos. Su principal coadjutor era uno de los hombres con más talento de la historia de Estados Unidos, el Secretario de Estado James Madison, que pronto sería el cuarto presidente de Estados Unidos. «La armonía era tan cordial entre todos nosotros», escribió Jefferson, «que nunca dejamos de formar, mediante una contribución de puntos de vista mutuos, una opinión aceptable para el conjunto».
Este libro, bien documentado, reflexivo y fascinante, señala la fuerza y la debilidad de la Constitución de Estados Unidos. Dado que establece los poderes y las responsabilidades de los tres poderes del gobierno nacional sólo en términos generales, da a cada presidente una libertad considerable para definir el cargo según sus propósitos y su estilo de gestión. Mientras el cargo sea ocupado por una persona que comprenda la gravedad, la dignidad y la fragilidad de una república, Estados Unidos estará en buenas manos. Entre 1789 y 1797, George Washington formuló los estándares con los que deben medirse todos los presidentes posteriores.