George Washington en de schepping van een Amerikaans instituut

Het kabinet: George Washington and the Creation of an American Institution

Harvard University Press

De stelling van Lindsay Chervinsky’s uitstekende nieuwe boek is dat de Amerikaanse grondwet van 1787 de nationale regering van de Verenigde Staten in algemene termen vastlegde, maar niet tot in bijzonderheden afdaalde. Artikel II, dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de uitvoerende macht vastlegt, liet zoveel zaken vaag dat de eerste presidenten in veel opzichten het Amerikaanse presidentschap moesten “uitvinden”. Niemand speelde een belangrijkere rol dan de held van de Amerikaanse Revolutie, George Washington. Waarop we moeten zeggen: gelukkig maar.

Washington wilde niet echt president van de Verenigde Staten worden. Na afloop van de onafhankelijkheidsoorlog legde hij op 23 dec. 1783 zijn ambt neer, met een karakteristiek vertoon van republikeinse bescheidenheid. Hij had het land gered. Alles wat hij nu nog wilde was zich terugtrekken op zijn geliefde landgoed bij Mount Vernon, zoals de Romeinse held Cincinnatus in de pagina’s van Plutarchus’ Levens, en de rest van zijn leven in alle rust van zijn agrarische bezigheden genieten. Al in 1776 schreef Washington aan zijn broer John: “Niets in deze wereld zou zoveel aan mijn leven bijdragen als nog eenmaal tussen jullie te verkeren in het vredige genot van mijn eigen wijnstok en vijgenboom.”

Washington moest worden overgehaald – zelfs schuldig worden verklaard – om in de zomer van 1787 de Constitutionele Conventie bij te wonen en vervolgens de unanieme oproep van het volk te accepteren om als eerste president van de Verenigde Staten te dienen. Hij vervulde uiteindelijk twee termijnen, vooral omdat zijn naaste medewerkers, waaronder Thomas Jefferson, Alexander Hamilton en John Adams, hem ervan verzekerden dat hij lang genoeg op zijn post moest blijven om de regeling voor na de revolutie veilig te stellen. Tegen de tijd dat hij in maart 1797 voorgoed uit het openbare leven vertrok naar Mount Vernon, was de grote man op. Hij had slechts twee jaar en negen maanden om onder zijn vijgenboom te zitten en zich te koesteren in zijn roem voor zijn dood op 14 december 1799. Zelfs koning George III van Groot-Brittannië had Washington voorwaardelijk “de grootste man ter wereld” genoemd.

Washington aanvaardde het presidentschap op 30 april 1789 in Federal Hall in New York City. Hij was 57 jaar oud. Omdat de grondwet over zoveel zaken zweeg en hij geen voorafgaande Amerikaanse traditie had die als voorbeeld kon dienen, moest president Washington een groot aantal presidentiële protocollen uitvinden, waaronder het kabinet. Zoals altijd was hij zich er scherp van bewust dat hij een rol speelde in het theater van de wereld. Aan zijn vriendin Catharine Macaulay Graham schreef hij: “Ik begeef mij op onontgonnen terrein. Er is bijna geen actie waarvan de motieven niet dubbel geïnterpreteerd kunnen worden. Er is nauwelijks een deel van mijn gedrag dat niet later in een precedent kan worden getrokken.”

De hele wereld keek toe. Washington wist dat de geschiedenis ook toekeek en dat de toekomst van de Amerikaanse republiek ervan afhing of hij het goed zou doen. Hij begreep dat als zijn presidentschap om wat voor reden dan ook zou mislukken, de fragiele Amerikaanse republiek misschien niet zou overleven. Terwijl hij naar New York City reisde om de ambtseed af te leggen, schreef Washington een verbazingwekkende brief aan zijn vriend Henry Knox: “Mijn verplaatsingen naar de regeringsstoel zullen gepaard gaan met gevoelens die niet anders zijn dan die van een schuldige die zich naar de plaats van zijn executie begeeft.”

Washington was vastbesloten om waardigheid, formaliteit, een enigszins streng gedrag en misschien zelfs een vleugje van wat wij “majesteit” zouden noemen (een term die hij zelf zou hebben afgewezen) in het ambt te brengen. Hij wilde zich niet als een koning gedragen. De Amerikanen hadden daar genoeg van en Washington zette zich oprecht in voor de vorming van een duurzame Amerikaanse republiek. Maar hij wilde niet zo informeel zijn dat het Amerikaanse volk niet voldoende respect zou tonen voor het ambt, voor die ene persoon die het hele land vertegenwoordigde, niet slechts een staat of een congresdistrict. Washington wilde dat het Amerikaanse volk naar zijn president opkeek als iemand met een onberispelijk decorum – een man met inhoud die zijn woorden afweegt voordat hij ze uit zijn pen of mond laat komen, iemand met een voortreffelijke beleefdheid, misschien een ietwat afstandelijke beleefdheid, een man die de beste kwaliteiten van het Amerikaanse experiment belichaamde, iemand die alles wat laag, vulgair, onfatsoenlijk of demagogisch was zorgvuldig vermeed. Hij streefde ernaar president te zijn van het hele Amerikaanse volk, niet alleen van degenen wier politieke opvattingen hem aanspraken. Washington tolereerde tweeënhalf jaar lang Thomas Jefferson als staatssecretaris, ook al was Jefferson enigszins ontrouw en legde hij met zijn beste vriend James Madison al de basis voor een oppositiepartij.

Washington moest een duizelingwekkend aantal beslissingen nemen over presidentieel gedrag en protocol, terwijl de hele wereld toekeek (en oordeelde) wat hij deed. Hoe moet een president reizen? Moet de president ooit in het huis van een particulier verblijven? Moet hij gewone burgers de hand schudden? Moet hij een ceremonieel zwaard dragen? Moet hij een formidabele titel hebben? Wie legt het eerste bezoek af, de president of de andere heer of vrouw? (Als u ooit een roman van Jane Austen hebt gelezen, weet u dat dit in de 18e eeuw een belangrijk vraagstuk was). Moet de president het Congres persoonlijk toespreken of via tussenpersonen? Moet hij openbare ontvangsten houden, die elke fatsoenlijk geklede Amerikaan kan bijwonen? Wat bedoelde de grondwet precies met de bepaling dat de president over sommige kwesties advies en instemming van de Senaat moet vragen? Moet de president het land rondreizen? Hoe houdt de president zijn ceremoniële functies en zijn politieke ambities in evenwicht? Wat is de rol van de echtgenote van de president (nog niet bekend als de First Lady)? In hoeverre moet de president meewerken aan verzoeken en onderzoeken van het Congres; wanneer moet de president zich beroepen op executive privilege? Onder welke omstandigheden moet een president zijn veto uitspreken over wetgeving van het congres? Kan hij dat doen omdat hij het niet eens is met het beleid, of moet hij van mening zijn dat de wetgeving ongrondwettelijk is? Moet de president een vetobericht schrijven? Moet het Hooggerechtshof informeel worden geraadpleegd over constitutionele vraagstukken? Hoe strikt moet de doctrine van de scheiding der machten worden geïnterpreteerd? Als het land ten strijde trekt, moet de president dan als opperbevelhebber in het veld optreden?

Lindsay Chervinksy, auteur van The Cabinet.

Een van de grote sterke punten van Chervinsky’s boek is haar belangstelling voor het sociale gedrag van het eerste echtpaar. George en Martha Washington moesten de protocollen vaststellen van hoe het presidentiële echtpaar zich beschikbaar stelde aan de insiders van de regering en de doorsnee burgers van de republiek. De Washingtons kozen voor een ietwat frigide formaliteit. Op zijn wekelijkse levees (op dinsdagmiddag) boog Washington lichtjes, maar schudde zijn gasten niet de hand. Martha Washington organiseerde iets minder intimiderende bijeenkomsten voor vrouwen (en sommige mannen) op vrijdagavond. Toen de “democraat” Jefferson in 1801 het presidentschap op zich nam, veegde hij de pompeuze voorstellingen aan de kant, liep naar zijn eerste inauguratie, ontmoette gasten op zijn huispantoffels, correspondeerde vrijelijk met een breed scala aan burgers, rijk en arm, machtig en gewoon, en liet zijn huisdier, de spotlijster Dick, vrijelijk door het Witte Huis zwerven. Zijn presidentiële protocol, zo zei hij beroemd, was een kwestie van pell-mell.

De grondwet die Washington had helpen opstellen en nu belichaamde, stelde geen formeel kabinet in. De grondwet geeft de president het recht – maar verplicht hem niet – om “de mening, schriftelijk, te vragen van de hoofdofficier van elk van de uitvoerende departementen, over elk onderwerp dat verband houdt met de taken van hun respectieve ambten”. De grondwet specificeert niet wat de uitvoerende departementen zullen zijn, of hoeveel, of wat hun verantwoordelijkheden moeten zijn. Het Eerste Congres van de Verenigde Staten (1789-91), dat een aantal van deze vragen regelde, wordt door sommige historici beschouwd als een uitbreiding – of op zijn minst toepassing – van de Constitutionele Conventie.

Een van de redenen waarom de Grondwet zwijgt over een presidentieel kabinet, betoogt Chervinsky, is dat de Founding Fathers nog steeds een nare smaak in hun mond hadden over de Britse kabinetten die tijdens het koloniale tijdperk hadden geplunderd op de vrijheden van het Amerikaanse volk. Misschien deels om die reden onthult Chervinsky’s nauwgezette onderzoek dat Washington traag was met het samenstellen van een kabinet en dat hij, toen hij het eenmaal had samengesteld, het al snel geen nuttige of sympathieke manier meer vond om het regeringsbeleid uit te stippelen. De eerste kabinetsvergadering werd gehouden op 26 november 1791, tweeënhalf jaar na zijn eerste ambtstermijn. Het vierkoppige kabinet kwam slechts drie keer bijeen in 1791, en zes keer in 1792, maar vervolgens 51 keer in 1793, een crisisjaar in Amerika. Daarna riep de president het kabinet aanzienlijk minder vaak bijeen. Door de rol van zijn kabinet in zijn laatste jaren als president te beperken, “zorgde Washington ervoor,” zegt Chervinsky, “dat het kabinet zeer weinig institutionele macht ontwikkelde.”

Heden ten dage zijn er 15 kabinetsleden, die elk door de Senaat moeten worden bevestigd. In de eerste regeringen waren dat er slechts vier: De minister van Buitenlandse Zaken, de minister van Financiën, de minister van Oorlog, en de procureur-generaal. Voor Washington werden deze functies vervuld door Jefferson uit Virginia (staat), Alexander Hamilton uit New York (schatkist), Henry Knox uit Massachusetts (oorlog), en Edmund Randolph uit Virginia (procureur).

Chervinsky opent het boek met een van de belangrijkste scharnierpunten in de geschiedenis van het presidentschap. Op 22 augustus 1789, nog maar vier maanden in zijn eerste ambtstermijn, verscheen Washington voor de Amerikaanse Senaat om advies in te winnen over de betrekkingen met de Indianen. Hij meende dat een dergelijk overleg de bedoeling was van de grondwetgevers, dat de president over bepaalde kwesties advies zou vragen aan de Senaat alvorens te handelen of een besluit te nemen. Washington had het betreffende papierwerk vooruitgestuurd, inclusief een specifieke lijst van vragen die hij met de 22 senatoren wenste te bespreken. Senator William Maclay uit Pennsylvania, die nogal tegendraads was, stond op en stelde voor de zaak voor te leggen aan de bevoegde senaatscommissie voor zorgvuldige beraadslaging, waarna de president zou worden uitgenodigd terug te komen voor een laatste bespreking. Hierop ontplofte President Washington, die een vulkanisch temperament had dat hij gewoonlijk goed onder controle wist te houden, en schreeuwde: “Dit verslaat elk doel van mijn komst hier!” Chervinsky zegt: “Toen hij naar zijn rijtuig terugkeerde, mompelde Washington onder zijn adem dat hij nooit meer zou terugkomen voor advies. Hij hield woord – 22 augustus 1789 was de eerste en laatste keer dat hij de Senaat bezocht om advies te vragen over buitenlandse zaken.”

Als Maclay en de Senaat de middag hadden besteed aan het regelen van deze zaken met de president, zou de Amerikaanse bestuurlijke geschiedenis zich misschien heel anders hebben afgespeeld. In dit geval werd een negatief precedent geschapen. Latere presidenten hebben af en toe Capitol Hill bezocht om congresleden en senatoren te ontmoeten, maar Washingtons frustrerende ervaring heeft die optie grotendeels uitgesloten en bijgedragen aan het cementeren van de doctrine van de scheiding der machten in het hart van het Amerikaanse constitutionele systeem.

Een van de beste momenten in het boek is Chervinsky’s verslag van een kabinetsvergadering op 19 april 1793, toen de regering probeerde een vreedzame weg te vinden voor de opkomende VS toen de oorlogen van de Franse Revolutie de Atlantische wereld begonnen te ontwrichten. De vijf mannen, Washington en zijn vier secretarissen, kwamen bijeen in de privé-studie van de president op de tweede verdieping van zijn woning in Philadelphia, waar in de jaren 1790 het hoofdkwartier van de nationale regering was gevestigd. De kamer was bescheiden, slechts 15 bij 21 voet, en werd gedomineerd door het 5 voet lange bureau van de president, een houtkachel, een kaptafel, een grote wereldbol, en boekenplanken, plus een tafel en stoelen die voor de vergadering in de kamer waren gebracht.

Vijf van Amerika’s belangrijkste mannen waren in die kleine kamer. Dit vijftal bestond uit Washington, de Vader des Vaderlands, een man van 1 meter 80 die al een levende legende was; de fysiek imposante Henry Knox (die minstens 250 pond woog); Edmund Randolph, de trotse maar besluiteloze telg van een van Virginia’s meest vooraanstaande families; en twee reuzen van de vroege nationale periode, Amerika’s Renaissance Man Thomas Jefferson, ook 1 meter 80, maar minder omvangrijk en formidabel dan de president, en de eigenzinnige beleidswonder Alexander Hamilton, die – of je hem leuk vindt of niet – misschien wel Amerika’s grootste secretaris van de schatkist was. Dat is een hoop ego voor een kleine kamer. Jefferson gaf later toe dat hij en Hamilton “dagelijks in het kabinet tegenover elkaar stonden als twee lullen.” Washington zei niet veel tijdens deze bijeenkomsten, maar Hamilton, volgens Jefferson, had de neiging om eindeloos lang door te gaan met al zijn overmatige zelfvertrouwen. Chervinsky concludeert: “Als Washington en de vier secretarissen in de kamer bijeenkwamen, was het in het beste geval nogal gezellig, in het slechtste geval claustrofobisch.”

Chervinsky onderzoekt ook zorgvuldig het eerste kabinetsschandaal in de Amerikaanse geschiedenis. In augustus 1795 werd minister van Buitenlandse Zaken Edmund Randolph, Jeffersons vervanger, ervan beschuldigd steekpenningen te hebben aangenomen van de Franse regering in ruil voor pogingen invloed uit te oefenen op het buitenlands beleid van de regering. Wij weten nu dat Randolph weliswaar de zwakste van Washingtons kabinetsministers was, en zich ongetwijfeld schuldig heeft gemaakt aan slecht beoordelingsvermogen, maar dat hij vrijwel zeker geen steekpenningen heeft aangenomen of zijn land heeft verraden. Randolph nam onmiddellijk ontslag, onder een wolk, en schreef daarna prompt een lange verdediging van zijn eer en zijn gedrag. Chervinsky geeft een uitstekende analyse van Washington’s beroep op executive privilege, het eerste geval in de Amerikaanse geschiedenis, toen het Congres hem verzocht documenten te overhandigen die betrekking hadden op het zeer controversiële verdrag van Jay van 1795. En het eerste presidentiële veto, op 5 april 1792, van een verdelingswet.

Washington’s directe opvolgers aanvaardden het idee van het kabinet, hoewel elk van hen er anders mee omging. John Adams maakte de verschrikkelijke, misschien fatale fout Washington’s kabinet aan te houden toen de eerbiedwaardige oude man met pensioen ging. Dit betekende dat hij zich nooit kon omringen met mannen van zijn eigen stempel. Het betekende ook dat deze overgebleven kabinetsleden nooit echte loyaliteit aan hem voelden. Verscheidene van hen kregen hun orders van Alexander Hamilton, die zich begin 1795 uit Washingtons kabinet had teruggetrokken, maar er genoegen in schepte schaduwpresident te spelen vanuit New York, waar hij een lucratieve advocatenpraktijk had opgezet.

Hamilton verachtte Adams omdat hij niet vastberaden en oorlogszuchtig genoeg was, maar vooral omdat hij niet op een “Hamiltoniaanse” manier regeerde. Adams beantwoordde de minachting. Hij noemde de onwettig geboren Hamilton het “bastaardgebroed van een Schotse Pedler”. Adams’ grootste daad als president – het sturen van een tweede vredesdelegatie naar Frankrijk in 1800 nadat de eerste was mishandeld, waardoor de kans op oorlog afnam – werd ondernomen zonder enig overleg met zijn ontrouwe kabinet. Die waren natuurlijk woedend, maar Adams besloot later dat dit zijn grootste prestatie als tweede president van de Verenigde Staten was.

Jefferson was te gehaaid om zijn regering te belemmeren met overblijfselen, vooral omdat hij zijn verkiezing in 1800 beschouwde als de “tweede Amerikaanse revolutie”. De elegante en conflict-mijdende Jefferson stelde wat nog steeds geldt als misschien wel het meest harmonieuze kabinet in de Amerikaanse geschiedenis. Zijn belangrijkste co-president was een van de meest getalenteerde mannen uit de Amerikaanse geschiedenis, minister van Buitenlandse Zaken James Madison, die spoedig de vierde president van de Verenigde Staten zou worden. “De harmonie was zo hartelijk onder ons allen,” schreef Jefferson, “dat we er nooit in faalden, door een inbreng van wederzijdse opvattingen, over het onderwerp, een mening te vormen die voor het geheel aanvaardbaar was.”

Dit goed onderzochte, doordachte en fascinerende boek wijst op de kracht en de zwakte van de Amerikaanse Grondwet. Omdat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de drie takken van de nationale regering slechts in algemene termen zijn vastgelegd, geeft de grondwet elke president aanzienlijke vrijheid om het ambt naar eigen inzicht en stijl in te richten. Zolang het ambt wordt bekleed door iemand die de ernst, de waardigheid en de kwetsbaarheid van een republiek begrijpt, is Amerika in goede handen. Tussen 1789 en 1797 formuleerde George Washington de maatstaven waaraan alle volgende presidenten moeten worden afgemeten.