George Washington and the Creation of an American Institution
The Cabinet: George Washington and the Creation of an American Institution
Harvard University Press
Teza nowej, znakomitej książki Lindsaya Chervinsky’ego jest taka, że Konstytucja Stanów Zjednoczonych z 1787 r. ustanowiła rząd narodowy Stanów Zjednoczonych w sposób ogólny, ale nie zniżyła się do szczegółów. Artykuł II, który określa uprawnienia i obowiązki władzy wykonawczej, pozostawił tak wiele niejasności, że pierwsi prezydenci musieli na wiele sposobów „wymyślać” amerykańską prezydenturę. Żaden z nich nie odegrał ważniejszej roli niż bohater amerykańskiej rewolucji, Jerzy Waszyngton. Któremu musimy powiedzieć: dzięki Bogu.
Washington nieszczególnie chciał być prezydentem Stanów Zjednoczonych. Po zakończeniu wojny o niepodległość zrezygnował z urzędu 23 grudnia 1783 roku, z charakterystycznym dla siebie pokazem republikańskiej skromności. Uratował kraj. Teraz chciał jedynie udać się na emeryturę do swojej ukochanej posiadłości w Mount Vernon, jak rzymski bohater Cincinnatus z kart Żywotów Plutarcha, i spędzić resztę życia na spokojnym oddawaniu się rolniczym zajęciom. Już w 1776 roku Waszyngton napisał do swego brata Johna: „Nic na tym świecie nie przyczyniłoby się tak bardzo do mojego szczęścia, jak to, że mógłbym jeszcze raz znaleźć się wśród was, ciesząc się w spokoju moją własną winoroślą i drzewem figowym”.
Washington musiał zostać nakłoniony – a nawet uwiedziony – do wzięcia udziału w Konwencji Konstytucyjnej latem 1787 roku, a następnie do zaakceptowania jednogłośnego wezwania narodu do objęcia funkcji pierwszego prezydenta Stanów Zjednoczonych. Pełnił tę funkcję przez dwie kadencje, głównie dlatego, że jego najbliżsi współpracownicy, w tym Thomas Jefferson, Alexander Hamilton i John Adams, zapewniali go, że musi pozostać na swoim stanowisku wystarczająco długo, aby zabezpieczyć porozumienie po rewolucji. Gdy w marcu 1797 roku odszedł raz na zawsze z życia publicznego do Mount Vernon, wielki człowiek był już wyczerpany. Miał tylko dwa lata i dziewięć miesięcy, by usiąść pod swoim figowcem i rozkoszować się sławą, zanim zmarł 14 grudnia 1799 roku. Nawet król Wielkiej Brytanii Jerzy III warunkowo nazwał Waszyngtona „największym człowiekiem na świecie”
Washington objął prezydenturę 30 kwietnia 1789 roku w Federal Hall w Nowym Jorku. Miał wtedy 57 lat. Ponieważ Konstytucja milczała w tak wielu kwestiach, a on sam nie miał wcześniejszej tradycji amerykańskiej, na której mógłby się wzorować, prezydent Waszyngton musiał wymyślić wiele protokołów prezydenckich, w tym dotyczących gabinetu. Jak zawsze był w pełni świadomy, że odgrywa rolę w teatrze świata. Do swojej przyjaciółki Catharine Macaulay Graham napisał: „Stąpam po niezbadanym gruncie. Nie ma prawie żadnego działania, którego motywy nie podlegałyby podwójnej interpretacji. Niewiele jest części mojego postępowania, która nie może być później pociągnięta do precedensu.”
Cały świat patrzył. Waszyngton wiedział, że historia też patrzy, a przyszłość amerykańskiej republiki zależała od tego, czy postąpi właściwie. Rozumiał, że jeśli jego prezydentura z jakiegokolwiek powodu zawiedzie, krucha amerykańska republika może nie przetrwać. Jadąc do Nowego Jorku, aby złożyć przysięgę, Waszyngton napisał zdumiewający list do swojego przyjaciela Henry’ego Knoxa: „Mojej wędrówce do fotela rządowego będą towarzyszyły uczucia nie podobne do tych, jakie towarzyszą winowajcy, który udaje się na miejsce swojej egzekucji”
Washington był zdecydowany wnieść na urząd godność, formalność, nieco surowe usposobienie i być może nawet odrobinę tego, co my nazwalibyśmy „majestatem” (określenie, którego on sam by się wypierał). Nie chciał zachowywać się jak król. Amerykanie mieli już tego dość, a Waszyngton był szczerze zaangażowany w tworzenie trwałej republiki amerykańskiej. Nie chciał jednak zachowywać się tak nieformalnie, aby naród amerykański nie okazywał wystarczającego szacunku urzędowi, jedynej osobie, która reprezentowała cały kraj, a nie tylko stan czy okręg kongresowy. Waszyngton chciał, aby naród amerykański postrzegał swojego prezydenta jako osobę o nienagannym decorum – człowieka rzeczowego, który mierzył słowa, zanim wypuścił je z pióra lub ust, osobę o wyszukanej grzeczności, być może nieco zdystansowanej grzeczności, człowieka, który uosabiał najlepsze cechy amerykańskiego eksperymentu, osobę, która starannie unikała wszystkiego, co niskie, wulgarne, nieprzyzwoite lub demagogiczne. Starał się być prezydentem wszystkich Amerykanów, a nie tylko tych, których poglądy polityczne preferował. Waszyngton znosił Thomasa Jeffersona jako sekretarza stanu przez dwa i pół roku, mimo że Jefferson był nieco nielojalny i już wtedy, wraz ze swoim najbliższym przyjacielem Jamesem Madisonem, kładł podwaliny pod partię opozycyjną.
Washington musiał podejmować zawrotną liczbę decyzji dotyczących prezydenckiego stroju i protokołu, gdy cały świat obserwował (i oceniał) każdy jego ruch. Jak prezydent powinien podróżować? Czy prezydent powinien zatrzymywać się w domu prywatnego obywatela? Czy powinien podawać rękę zwykłym obywatelom? Czy powinien nosić ceremonialny miecz? Czy powinien mieć wielki tytuł? Kto składa pierwszą wizytę, prezydent czy inny dżentelmen lub kobieta? (Jeśli kiedykolwiek czytałeś powieść Jane Austen, wiesz, że w XVIII wieku był to poważny problem). Czy prezydent powinien zwracać się do Kongresu osobiście czy przez pośredników? Czy powinien organizować publiczne przyjęcia, na które mógłby przyjść każdy przyzwoicie ubrany Amerykanin? Co dokładnie miała na myśli Konstytucja, wskazując, że w niektórych sprawach prezydent powinien zasięgać rady i zgody Senatu Stanów Zjednoczonych? Czy prezydent powinien podróżować po kraju? W jaki sposób prezydent równoważy swoje ceremonialne funkcje i ambicje polityczne? Jaka jest rola żony prezydenta (jeszcze nie znanej jako Pierwsza Dama)? W jakim stopniu prezydent powinien współpracować z kongresem w przypadku wniosków i dochodzeń; kiedy prezydent powinien powoływać się na przywilej władzy wykonawczej? W jakich okolicznościach prezydent powinien zawetować ustawę kongresową? Czy może to zrobić z powodu braku zgody co do polityki, czy też musi uważać, że ustawa jest niezgodna z konstytucją? Czy prezydent powinien napisać orędzie do weta? Czy w kwestiach konstytucyjnych należy nieformalnie konsultować się z Sądem Najwyższym? Jak ściśle powinna być interpretowana doktryna podziału władzy? Jeśli kraj idzie na wojnę, czy prezydent powinien pełnić funkcję głównodowodzącego w terenie?
Lindsay Chervinksy, autorka książki The Cabinet.
Jedną z największych zalet książki Chervinsky’ego jest jej zainteresowanie zachowaniami społecznymi pierwszej pary. George i Martha Waszyngtonowie musieli ustalić protokoły, jak para prezydencka ma się zachowywać wobec rządowych insiderów i przeciętnych obywateli republiki. Washingtonowie skłaniali się ku nieco chłodnej formalności. Podczas swoich cotygodniowych spotkań (we wtorkowe popołudnia) Waszyngton kłaniał się lekko, ale nie podawał ręki swoim gościom. Martha Washington organizowała nieco mniej onieśmielające spotkania dla kobiet (i niektórych mężczyzn) w piątkowe wieczory. Kiedy „demokrata” Jefferson objął prezydenturę w 1801 roku, odłożył na bok pompatyczność, na pierwszą inaugurację szedł pieszo, spotykał się z gośćmi w domowych pantoflach, swobodnie korespondował z szerokim gronem obywateli, bogatych i biednych, wpływowych i prostych, i pozwalał swojemu pupilowi, kpiarzowi Dickowi, swobodnie przechadzać się po Białym Domu. Jego prezydencki protokół, jak sam sławnie powiedział, był pell-mell.
Konstytucja, którą Waszyngton pomógł stworzyć i którą teraz ucieleśniał, nie ustanawiała formalnego gabinetu. Upoważnia – ale nie zmusza – prezydenta do „żądania pisemnej opinii głównego urzędnika w każdym z departamentów wykonawczych na każdy temat związany z obowiązkami ich urzędów”. Konstytucja nie precyzuje, jakie będą departamenty wykonawcze, ile ich będzie, ani jaki powinien być ich zakres obowiązków. Pierwszy Kongres Stanów Zjednoczonych (1789-91), który rozstrzygnął niektóre z tych kwestii, jest uważany przez niektórych historyków za przedłużenie – lub przynajmniej zastosowanie – Konwencji Konstytucyjnej.
Jednym z powodów, dla których Konstytucja milczy na temat prezydenckiego gabinetu, jest to, że Ojcowie Założyciele wciąż mieli niesmak po brytyjskich gabinetach, które żerowały na wolnościach Amerykanów w czasach kolonialnych. Być może częściowo z tego powodu, żmudne badania Chervinsky’ego ujawniają, że Waszyngton powoli tworzył gabinet, a gdy już go zebrał, szybko przestał uważać go za użyteczny i wygodny sposób kształtowania polityki administracji. Pierwsze posiedzenie gabinetu odbyło się 26 listopada 1791 r., czyli dwa i pół roku po rozpoczęciu pierwszej kadencji. Czteroosobowy gabinet spotkał się tylko trzy razy w 1791 roku, sześć razy w 1792 roku, a następnie 51 razy w 1793 roku, który był rokiem kryzysu w Ameryce. Od tego czasu prezydent zwoływał gabinety znacznie rzadziej. Zmniejszając rolę gabinetu w ostatnich latach prezydentury, Waszyngton „zapewnił”, mówi Chervinsky, „że gabinet rozwinął bardzo małą siłę instytucjonalną”
Dzisiaj gabinet liczy 15 członków, z których każdy wymaga potwierdzenia przez Senat. W pierwszych kilku administracjach było ich tylko czterech: Sekretarz Stanu, Sekretarz Skarbu, Sekretarz Wojny i Prokurator Generalny. Za Waszyngtona stanowiska te obsadzili: Jefferson z Wirginii (stan), Alexander Hamilton z Nowego Jorku (skarb), Henry Knox z Massachusetts (wojna) i Edmund Randolph z Wirginii (prokurator generalny).
Chervinsky otwiera książkę jednym z najważniejszych punktów zwrotnych w historii prezydentury. 22 sierpnia 1789 roku, zaledwie cztery miesiące po rozpoczęciu swojej pierwszej kadencji, Waszyngton stanął przed Senatem Stanów Zjednoczonych, aby zasięgnąć rady w sprawie stosunków z Indianami. Wierzył, że takie konsultacje były intencją twórców konstytucji, że w pewnych kwestiach prezydent będzie zasięgał opinii Senatu przed podjęciem działania lub decyzji. Waszyngton wysłał wcześniej odpowiednie dokumenty, w tym konkretną listę pytań, które chciał przedyskutować z 22 senatorami. Senator William Maclay z Pensylwanii, który był w pewnym sensie kontrarianinem, wstał, aby zasugerować, że sprawa powinna zostać skierowana do odpowiedniej komisji senackiej w celu dokładnego rozważenia, po czym prezydent zostałby zaproszony do ponownej dyskusji. Na to prezydent Waszyngton, który miał wulkaniczny temperament, który zazwyczaj udawało mu się utrzymać pod ścisłą kontrolą, wybuchnął i krzyknął: „To niweczy każdy cel mojego przybycia tutaj!”. Jak mówi Czerwiński: „Wracając do swojego powozu, Waszyngton mruknął pod nosem, że nigdy nie wróci po radę. Dotrzymał słowa – 22 sierpnia 1789 roku po raz pierwszy i ostatni odwiedził Senat, by poprosić o wskazówki w sprawach zagranicznych.”
Gdyby Maclay i Senat spędzili popołudnie na załatwianiu tych spraw z prezydentem, historia amerykańskiej administracji mogłaby się rozegrać w zupełnie inny sposób. W tym przypadku ustanowiony został negatywny precedens. Późniejsi prezydenci od czasu do czasu odwiedzali Kapitol, aby spotkać się z kongresmenami i senatorami, ale frustrujące doświadczenie Waszyngtona w dużej mierze zamknęło tę opcję i pomogło ugruntować doktrynę podziału władzy w sercu amerykańskiego systemu konstytucyjnego.
Jednym z najlepszych momentów książki jest relacja Czerwińskiego z posiedzenia gabinetu 19 kwietnia 1793 roku, kiedy administracja próbowała znaleźć pokojową ścieżkę dla nowopowstałych Stanów Zjednoczonych, gdy wojny rewolucji francuskiej zaczęły zakłócać świat atlantycki. Pięciu mężczyzn, Waszyngton i jego czterech sekretarzy, spotkało się w prywatnym gabinecie prezydenta na drugim piętrze jego rezydencji w Filadelfii, gdzie w latach dziewięćdziesiątych XVII wieku mieściła się siedziba rządu narodowego. Pokój był skromny, zaledwie 15 na 21 stóp, i był zdominowany przez długie na 5 stóp biurko prezydenta, piec opalany drewnem, toaletkę, duży globus i półki z książkami, plus stół i krzesła przyniesione do pokoju na spotkanie.
Pięć z najważniejszych osób w Ameryce znajdowało się w tym małym pokoju. Ten kwintet obejmował Waszyngtona, Ojca Swojego Kraju, człowieka o wzroście 6 stóp i 2 cali, który był już żywą legendą; fizycznie imponującego Henry’ego Knoxa (który ważył co najmniej 250 funtów); Edmunda Randolpha, dumnego, lecz niezdecydowanego potomka jednej z najznamienitszych rodzin Wirginii; oraz dwóch gigantów wczesnego okresu narodowego, człowieka renesansu Ameryki Thomasa Jeffersona, również mierzącego 180 cm, ale mniej barczystego i potężnego niż prezydent, oraz ideowego polityka Alexandra Hamiltona, który – czy się go lubi, czy nie – był prawdopodobnie największym sekretarzem skarbu Ameryki. To sporo ego jak na jeden mały pokój. Jefferson przyznał później, że on i Hamilton „codziennie ścierali się w gabinecie jak dwa koguty”. Waszyngton nie mówił zbyt wiele na tych spotkaniach, ale Hamilton, według Jeffersona, miał tendencję do wypowiadania się z całą swoją nadmierną pewnością siebie przez niemiłosiernie długie okresy czasu. Chervinsky podsumowuje: „Kiedy Waszyngton i czterej sekretarze zbierali się w tym pokoju, w najlepszym razie było tam raczej przytulnie, w najgorszym klaustrofobicznie.”
Chervinsky uważnie analizuje również pierwszy skandal gabinetowy w historii Ameryki. W sierpniu 1795 roku sekretarz stanu Edmund Randolph, następca Jeffersona, został oskarżony o branie łapówek od rządu francuskiego w zamian za próby wpływania na politykę zagraniczną administracji. Dziś wiemy, że choć Randolph był najsłabszym z ministrów gabinetu Waszyngtona i niewątpliwie winny złej oceny sytuacji, to prawie na pewno nie brał łapówek ani nie zdradził swojego kraju. Randolph podał się do dymisji natychmiast, pod chmurką, a następnie napisał długą obronę swojego honoru i postępowania. Chervinsky doskonale analizuje powołanie się Waszyngtona na przywilej władzy wykonawczej, pierwszy przypadek w historii USA, kiedy Kongres zażądał od niego wydania dokumentów dotyczących bardzo kontrowersyjnego traktatu Jaya z 1795 roku. A także pierwszego prezydenckiego weta, 5 kwietnia 1792 r., wobec ustawy o podziale stanów.
Bezpośredni następcy Washingtona zaakceptowali ideę gabinetów, choć każdy z nich inaczej się z nimi obchodził. John Adams popełnił fatalny, być może śmiertelny, błąd, zatrzymując gabinet Waszyngtona, gdy ten przeszedł na emeryturę. Oznaczało to, że nigdy nie był w stanie otoczyć się ludźmi o własnym charakterze. Oznaczało to również, że ci pozostali członkowie gabinetu nigdy nie czuli się wobec niego prawdziwie lojalni. W rzeczywistości kilku z nich przyjmowało rozkazy od Aleksandra Hamiltona, który odszedł z gabinetu Waszyngtona na początku 1795 roku, ale czerpał radość z odgrywania roli prezydenta-cienia z Nowego Jorku, gdzie podjął lukratywną praktykę prawniczą.
Hamilton gardził Adamsem za to, że nie był wystarczająco stanowczy i wojowniczy, ale szczególnie za to, że nie rządził w „hamiltonowski” sposób. Adams odwzajemniał pogardę. To właśnie on nazwał nieślubnie urodzonego Hamiltona „bękartem szkockiego pedera”. Największy czyn Adamsa jako prezydenta – wysłanie drugiej delegacji pokojowej do Francji w 1800 roku po tym, jak pierwsza została źle potraktowana, co zmniejszyło prawdopodobieństwo wybuchu wojny – został podjęty bez konsultacji z jego nielojalnym gabinetem. Byli oni oczywiście wściekli, ale Adams uznał później, że było to jego największe osiągnięcie jako drugiego prezydenta Stanów Zjednoczonych.
Jefferson był zbyt sprytny, by utrudniać swoją administrację nieudacznikami, zwłaszcza że uważał swój wybór w 1800 roku za „drugą amerykańską rewolucję”. Elegancki i stroniący od konfliktów Jefferson skompletował gabinet, który do dziś uchodzi za prawdopodobnie najbardziej harmonijny w historii Ameryki. Jego głównym koadiutorem był jeden z najbardziej utalentowanych ludzi w historii Ameryki, sekretarz stanu James Madison, który wkrótce miał zostać czwartym prezydentem Stanów Zjednoczonych. „Harmonia była tak serdeczna wśród nas wszystkich” – pisał Jefferson – „że nigdy nie zawiedliśmy, poprzez wkład wzajemnych poglądów, w temat, aby sformułować opinię możliwą do przyjęcia przez całość”.
Ta dobrze zbadana, przemyślana i fascynująca książka wskazuje na siłę i słabość Konstytucji Stanów Zjednoczonych. Ponieważ określa ona uprawnienia i obowiązki trzech gałęzi rządu narodowego w sposób jedynie ogólny, daje każdemu prezydentowi znaczną swobodę w definiowaniu urzędu tak, by odpowiadał jego celom i stylowi zarządzania. Tak długo, jak urząd ten jest zajmowany przez osobę, która rozumie powagę, godność i kruchość republiki, Ameryka jest w dobrych rękach. W latach 1789-1797 Jerzy Waszyngton sformułował standardy, według których należy mierzyć wszystkich kolejnych prezydentów.