George Washington et la création d’une institution américaine
Le Cabinet : George Washington et la création d’une institution américaine
Harvard University Press
La thèse de l’excellent nouveau livre de Lindsay Chervinsky est que la Constitution américaine de 1787 a établi le gouvernement national des États-Unis en termes généraux, mais elle n’est pas descendue dans les détails. L’article II, qui énonce les pouvoirs et les responsabilités de l’exécutif, laissait tant de choses vagues que les premiers présidents ont dû, à bien des égards, « inventer » la présidence américaine. Aucun n’a joué un rôle plus important que le héros de la Révolution américaine, George Washington. Ce à quoi nous devons répondre, Dieu merci.
Washington n’avait pas particulièrement envie d’être le président des États-Unis. Après la fin de la guerre d’indépendance, il a démissionné de son poste le 23 décembre 1783, avec une démonstration caractéristique de modestie républicaine. Il avait sauvé le pays. Tout ce qu’il voulait maintenant, c’était se retirer dans sa propriété bien-aimée de Mount Vernon, comme le héros romain Cincinnatus dans les pages des Vies de Plutarque, et passer le reste de sa vie dans la jouissance tranquille des activités agricoles. Dès 1776, Washington écrit à son frère John : « Rien au monde ne contribuerait autant à la mienne que d’être une fois de plus fixé parmi vous dans la jouissance paisible de ma propre vigne et de mon figuier. »
Washington a dû être cajolé – voire culpabilisé – pour assister à la Convention constitutionnelle à l’été 1787, puis pour accepter la convocation unanime du peuple à servir comme premier président des États-Unis. Il a fini par remplir deux mandats, principalement parce que ses plus proches collaborateurs, dont Thomas Jefferson, Alexander Hamilton et John Adams, lui ont assuré qu’il devait rester à son poste suffisamment longtemps pour assurer le règlement de l’après-révolution. Lorsqu’il quitte définitivement la vie publique pour Mount Vernon en mars 1797, le grand homme est épuisé. Il ne lui reste que deux ans et neuf mois pour s’asseoir sous son figuier et se prélasser dans sa gloire avant de mourir le 14 décembre 1799. Même le roi George III de Grande-Bretagne avait qualifié Washington, sous condition, de « plus grand homme du monde »
Washington a assumé la présidence le 30 avril 1789, au Federal Hall de New York. Il était âgé de 57 ans. Parce que la Constitution était muette sur de nombreuses questions et qu’il n’avait aucune tradition américaine antérieure sur laquelle s’inspirer, le président Washington a dû inventer un grand nombre de protocoles présidentiels, y compris le cabinet. Comme toujours, il avait une conscience aiguë du fait qu’il jouait un rôle sur le théâtre du monde. À son amie Catharine Macaulay Graham, il écrivit : » Je marche sur un terrain vierge. Il n’y a guère d’action dont les motifs ne puissent être soumis à une double interprétation. Il n’y a guère de partie de ma conduite qui ne puisse, par la suite, faire l’objet d’un précédent. »
Le monde entier observait. Washington savait que l’histoire l’observait aussi, et que l’avenir de la république américaine dépendait de sa réussite. Il comprenait que si sa présidence, pour une raison quelconque, échouait, la fragile république américaine pourrait ne pas survivre. Alors qu’il se rendait à New York pour prêter serment, Washington écrivit une lettre étonnante à son ami Henry Knox : « Mes déplacements vers le fauteuil du gouvernement seront accompagnés de sentiments qui ne sont pas sans rappeler ceux d’un coupable qui se rend sur le lieu de son exécution. »
Washington était déterminé à apporter dignité, formalité, un comportement quelque peu sévère et peut-être même une touche de ce que nous appellerions « majesté » (un terme qu’il aurait renié) à la fonction. Il ne voulait pas se comporter comme un roi. Les Américains en avaient assez de cela et Washington était sincèrement attaché à la création d’une république américaine durable. Mais il ne voulait pas être informel au point que le peuple américain ne montre pas suffisamment de respect pour la fonction, pour la seule personne qui représentait le pays tout entier, et pas seulement un État ou une circonscription. Washington voulait que les Américains considèrent leur président comme une personne au décorum irréprochable – un homme de substance qui mesurait ses mots avant de les sortir de sa plume ou de sa bouche, une personne d’une civilité exquise, peut-être un peu distante, un homme qui incarnait les meilleures qualités de l’expérience américaine, une personne qui évitait soigneusement tout ce qui était bas, vulgaire, indécent ou démagogique. Il cherchait à être le président de tout le peuple américain, et pas seulement de ceux dont il préférait les opinions politiques. Washington a supporté Thomas Jefferson comme secrétaire d’État pendant deux ans et demi, même si Jefferson était quelque peu déloyal et posait déjà, avec son plus proche ami James Madison, les bases d’un parti d’opposition.
Washington a dû prendre un nombre étourdissant de décisions sur le comportement et le protocole présidentiels, le monde entier observant (et jugeant) ses moindres gestes. Comment un président doit-il voyager ? Doit-il séjourner dans la maison d’un particulier ? Doit-il serrer la main de simples citoyens ? Doit-il porter une épée de cérémonie ? Doit-il porter un titre prestigieux ? Qui fait la première visite, le président ou l’autre gentleman ou femme ? (Si vous avez déjà lu un roman de Jane Austen, vous savez que c’était une question importante au 18e siècle). Le président doit-il s’adresser au Congrès en personne ou par le biais d’intermédiaires ? Devait-il organiser des réceptions publiques, auxquelles tout Américain décemment vêtu pouvait assister ? Que signifiait exactement la Constitution en indiquant que le président devait demander l’avis et le consentement du Sénat des États-Unis sur certaines questions ? Le président doit-il faire le tour du pays ? Comment le président concilie-t-il ses fonctions cérémonielles et ses ambitions politiques ? Quel est le rôle de l’épouse du président (pas encore connue sous le nom de « First Lady ») ? Dans quelle mesure le président doit-il coopérer avec les demandes et les enquêtes du Congrès ; quand doit-il invoquer le privilège de l’exécutif ? Dans quelles circonstances un président doit-il opposer son veto à une loi du Congrès ? Peut-il le faire en cas de désaccord politique ou doit-il estimer que la loi est inconstitutionnelle ? Le président doit-il rédiger un message de veto ? La Cour suprême doit-elle être consultée de manière informelle sur les questions constitutionnelles ? Quelle interprétation stricte doit-on donner à la doctrine de la séparation des pouvoirs ? Si le pays entre en guerre, le président doit-il servir de commandant en chef sur le terrain ?
Lindsay Chervinksy, auteur de The Cabinet.
L’une des grandes forces du livre de Chervinsky est son intérêt pour le comportement social du premier couple. George et Martha Washington ont dû établir les protocoles de la manière dont le couple présidentiel se rendait disponible pour les initiés du gouvernement et les citoyens moyens de la république. Les Washington ont opté pour une formalité quelque peu frigide. Lors de ses levers hebdomadaires (le mardi après-midi), Washington s’inclinait légèrement, mais ne serrait pas la main de ses invités. Martha Washington organisait des réunions un peu moins intimidantes pour les femmes (et quelques hommes) le vendredi soir. Lorsque le « démocrate » Jefferson accéda à la présidence en 1801, il balaya les poncifs, se rendit à pied à sa première inauguration, rencontra ses invités dans ses pantoufles, correspondit librement avec un large éventail de citoyens, riches et pauvres, puissants et ordinaires, et laissa son oiseau moqueur Dick se promener librement dans la Maison-Blanche. Son protocole présidentiel, a-t-il dit de façon célèbre, était pêle-mêle.
La Constitution que Washington avait contribué à créer et qu’il incarnait désormais n’établissait pas de cabinet officiel. Elle autorise – mais ne contraint pas – le président à « demander l’avis, par écrit, du principal officier de chacun des départements exécutifs, sur tout sujet relatif aux fonctions de leurs offices respectifs. » La Constitution ne précise pas quels seront les départements exécutifs, ni leur nombre, ni leurs responsabilités. Le premier Congrès des États-Unis (1789-91), qui a réglé certaines de ces questions, est considéré par certains historiens comme une extension – ou du moins une application – de la Convention constitutionnelle.
L’une des raisons pour lesquelles la Constitution est silencieuse au sujet d’un cabinet présidentiel, soutient Chervinsky, est que les Pères fondateurs avaient encore un mauvais goût dans la bouche au sujet des cabinets britanniques qui s’étaient attaqués aux libertés du peuple américain pendant l’ère coloniale. C’est peut-être en partie pour cette raison que les recherches minutieuses de Chervinsky révèlent que Washington a mis du temps à mettre en place un cabinet et qu’une fois celui-ci constitué, il a rapidement cessé d’y voir un moyen utile ou agréable de définir la politique de l’administration. La première réunion du cabinet a lieu le 26 novembre 1791, soit deux ans et demi après le début de son premier mandat. Le cabinet de quatre membres ne se réunit que trois fois en 1791, et six fois en 1792, puis 51 fois en 1793, année de crise en Amérique. Par la suite, le président a convoqué son cabinet beaucoup moins souvent. En réduisant le rôle de son cabinet dans ses dernières années de présidence, Washington « s’est assuré, dit Chervinsky, que le cabinet développait très peu de pouvoir institutionnel. »
Aujourd’hui, il y a 15 membres du cabinet, chacun devant être confirmé par le Sénat. Dans les premières administrations, il n’y en avait que quatre : Le secrétaire d’État, le secrétaire au Trésor, le secrétaire à la Guerre et le procureur général. Pour Washington, ces postes ont été occupés par Jefferson de Virginie (État), Alexander Hamilton de New York (Trésor), Henry Knox du Massachusetts (guerre) et Edmund Randolph de Virginie (AG).
Chervinsky ouvre le livre avec l’un des points de pivot les plus importants de l’histoire de la présidence. Le 22 août 1789, quatre mois seulement après le début de son premier mandat, Washington se présente devant le Sénat américain pour demander conseil sur les relations avec les Indiens. Il pensait qu’une telle consultation était l’intention des auteurs de la Constitution, que sur certaines questions le président demanderait l’avis du Sénat avant d’agir ou de prendre une décision. Washington avait envoyé les documents nécessaires à l’avance, y compris une liste spécifique de questions qu’il souhaitait discuter avec les 22 sénateurs. Le sénateur William Maclay de Pennsylvanie, qui était un peu à contre-courant, s’est levé pour suggérer que la question soit renvoyée à la commission sénatoriale appropriée pour une délibération approfondie, après quoi le président serait invité à revenir pour une discussion finale. À ce moment-là, le président Washington, qui avait un tempérament volcanique qu’il parvenait généralement à maîtriser, a explosé et s’est écrié : « Cela va à l’encontre de l’objectif de ma venue ici ! ». Selon Chervinsky, « alors qu’il retournait à sa voiture, Washington murmura dans son souffle qu’il ne reviendrait jamais pour demander conseil. Il a tenu parole – le 22 août 1789 a été la première et la dernière fois qu’il a visité le Sénat pour demander des conseils sur les affaires étrangères. »
Si Maclay et le Sénat avaient passé l’après-midi à régler ces questions avec le président, l’histoire administrative américaine aurait pu se jouer d’une manière très différente. Dans ce cas, un précédent négatif a été créé. Les présidents ultérieurs se sont parfois rendus au Capitole pour rencontrer les membres du Congrès et les sénateurs, mais l’expérience frustrante de Washington a largement exclu cette option et a contribué à cimenter la doctrine de la séparation des pouvoirs au cœur du système constitutionnel américain.
L’un des meilleurs moments du livre est le récit que fait Chervinsky d’une réunion du cabinet le 19 avril 1793, alors que l’administration tentait de trouver une voie pacifique pour les États-Unis naissants alors que les guerres de la Révolution française commençaient à perturber le monde atlantique. Les cinq hommes, Washington et ses quatre secrétaires, se sont réunis dans le bureau privé du président, au deuxième étage de sa résidence de Philadelphie, où le gouvernement national avait son siège dans les années 1790. La pièce était modeste, seulement 15 par 21 pieds, et était dominée par le bureau de 5 pieds de long du président, un poêle à bois, une coiffeuse, un grand globe terrestre et des étagères, plus une table et des chaises apportées dans la pièce pour la réunion.
Cinq des hommes les plus importants de l’Amérique se trouvaient dans cette petite pièce. Ce quintet comprenait Washington, le Père de son pays, un homme de 1,80 m qui était déjà une légende vivante, l’imposant physiquement Henry Knox (qui pesait au moins 250 livres), Edmund Randolph, le rejeton fier mais indécis de l’une des familles les plus distinguées de Virginie ; et deux géants du début de la période nationale, Thomas Jefferson, l’homme de la Renaissance américaine, qui mesurait également 1,80 m, mais était moins volumineux et moins redoutable que le président, et l’idéaliste Alexander Hamilton, qui – qu’on l’aime ou non – était peut-être le plus grand secrétaire au Trésor des États-Unis. Cela fait beaucoup d’ego pour une petite pièce. Jefferson admettra plus tard que Hamilton et lui étaient « quotidiennement opposés dans le cabinet comme deux coqs ». Washington ne disait pas grand-chose lors de ces réunions, mais Hamilton, selon Jefferson, avait tendance à faire preuve de toute sa confiance démesurée pendant des périodes interminablement longues. Chervinsky conclut : « Lorsque Washington et les quatre secrétaires se réunissaient dans la pièce, l’ambiance devait être plutôt douillette au mieux, claustrophobe au pire. »
Chervinsky examine également avec soin le premier scandale de cabinet de l’histoire américaine. En août 1795, le secrétaire d’État Edmund Randolph, remplaçant de Jefferson, est accusé d’avoir accepté des pots-de-vin du gouvernement français en échange d’une tentative d’influencer la politique étrangère de l’administration. Nous savons maintenant que si Randolph était le plus faible des ministres du cabinet de Washington, et qu’il était sans aucun doute coupable d’un mauvais jugement, il n’a presque certainement pas accepté de pots-de-vin ni trahi son pays. Randolph a démissionné immédiatement, sous le coup de l’émotion, puis a rapidement écrit une longue défense de son honneur et de sa conduite. Chervinsky fournit une excellente analyse de l’invocation par Washington du privilège exécutif, le premier cas dans l’histoire américaine, lorsque le Congrès lui a demandé de remettre des documents relatifs au très controversé traité Jay de 1795. Et le premier veto présidentiel, le 5 avril 1792, à un projet de loi de répartition.
Les successeurs immédiats de Washington ont accepté l’idée du cabinet bien que chacun d’eux les ait traités différemment. John Adams a fait la terrible erreur, peut-être fatale, de conserver le cabinet de Washington lorsque le vénérable vieillard a pris sa retraite. Cela signifie qu’il n’a jamais pu s’entourer d’hommes de sa propre trempe. Cela signifie également que les membres de ce cabinet n’ont jamais ressenti une véritable loyauté à son égard. En fait, plusieurs d’entre eux prenaient leurs ordres d’Alexander Hamilton, qui s’était retiré du cabinet de Washington au début de l’année 1795, mais qui prenait plaisir à jouer les présidents fantômes depuis New York, où il avait entrepris une pratique lucrative du droit.
Hamilton méprisait Adams parce qu’il n’était pas assez décisif et guerrier, mais surtout parce qu’il ne gouvernait pas de manière » hamiltonienne « . Adams lui rendait son mépris. C’est lui qui qualifia Hamilton, né illégitimement, de « bâtard d’un colporteur écossais ». Le plus grand acte d’Adams en tant que président – envoyer une deuxième délégation de paix en France en 1800 après que la première ait été maltraitée, réduisant ainsi la probabilité d’une guerre – fut entrepris sans aucune consultation avec son cabinet déloyal. Ils étaient livides, bien sûr, mais Adams a décidé plus tard que c’était sa plus grande réussite en tant que deuxième président des États-Unis.
Jefferson était trop astucieux pour paralyser son administration avec des récalcitrants, d’autant plus qu’il considérait son élection en 1800 comme la « deuxième révolution américaine. » Le suave et averse aux conflits Jefferson a assemblé ce qui se classe encore comme étant peut-être le cabinet le plus harmonieux de l’histoire américaine. Son principal coadjuteur était l’un des hommes les plus talentueux de l’histoire américaine, le secrétaire d’État James Madison, qui allait bientôt devenir le quatrième président des États-Unis. « L’harmonie était si cordiale entre nous tous, écrit Jefferson, que nous n’avons jamais manqué, par un apport de vues mutuelles, du sujet, de former une opinion acceptable pour l’ensemble. »
Ce livre bien documenté, réfléchi et fascinant met en évidence la force et la faiblesse de la Constitution américaine. Parce qu’elle ne définit les pouvoirs et les responsabilités des trois branches du gouvernement national qu’en termes généraux, elle donne à chaque président une liberté considérable pour définir la fonction en fonction de ses objectifs et de son style de gestion. Tant que la fonction est occupée par une personne qui comprend la gravité, la dignité et la fragilité d’une république, l’Amérique est entre de bonnes mains. Entre 1789 et 1797, George Washington a formulé les normes par rapport auxquelles tous les présidents ultérieurs doivent être mesurés.