Gebrochene Versprechen: Was die Bundesregierung tun kann, um das amerikanische Bildungswesen zu verbessern
Bildung hat sich als eines der Hauptthemen im Präsidentschaftswahlkampf 2000 herausgestellt. Die Kandidaten beider politischer Parteien scheinen manchmal in einem Bieterkrieg zu stehen, um zu sehen, wer die meisten neuen Regierungsprogramme ausarbeiten kann. Wenn es ein Problem gibt, so die gängige Weisheit, muß es ein Bundesprogramm geben, um es zu beheben. In ihrem Eifer, die Wähler anzusprechen, beachten die Kandidaten jedoch zu wenig die traditionelle Rolle des Bundes in der Bildung und die spürbaren Mängel der bestehenden Bundesprogramme.
Die Zuständigkeiten des Bundes in der Bildung waren schon immer begrenzt. Das Wort „Bildung“ taucht nicht einmal in der US-Verfassung auf. Staaten und lokale Schulbezirke haben immer die täglichen Entscheidungen über Unterricht, Lehrer, Schulbücher und dergleichen getroffen. Die meiste Zeit in der Geschichte der Nation beschränkte sich Washington darauf, Daten über Schulsysteme zu sammeln und Informationen über den Fortschritt der Bildung zu verbreiten. Bis 1965, als der Elementary and Secondary Education Act verabschiedet wurde, war die staatliche Unterstützung für die K-12 Bildung minimal. Heute finanziert die Bundesregierung nur etwa 7 Prozent der nationalen K-12-Bildungsausgaben, und ihr Anteil hat nie 10 Prozent überschritten.
Der kleine Teil der Bundesmittel für Bildung geht hauptsächlich an „kategorische“ Programme. Die beiden größten dienen armen (Title I) und behinderten (Special Education) Schülern. Die große Mehrheit der amerikanischen Kinder qualifiziert sich weder für diese noch für andere kategorische Programme. Für die meisten Schüler in den meisten Schulen können nur ein oder zwei Penny jedes Bildungsdollars nach Washington zurückverfolgt werden.
Die bedeutendste Begrenzung des Bundeseinflusses ergibt sich aus der schieren Entfernung zwischen Washington und dem Klassenzimmer. Bundesprogramme wandern typischerweise zuerst zu den 50 Bildungsministerien der Bundesstaaten, die sie an die lokalen Schulbezirke weiterleiten, dann zu den Administratoren an den Schulstandorten und schließlich vielleicht zu den Lehrern im Klassenzimmer. An jeder Station wird Geld abgezogen, um eine Bürokratie zu unterstützen. Vorschriften werden angepasst und geformt, um den lokalen Prioritäten zu entsprechen. Im Klassenzimmer angekommen, hat die Bundespolitik so viel Ähnlichkeit mit ihrer ursprünglichen Form wie ein Vogel mit einem Dinosaurier, seinem evolutionären Vorfahren.
Kandidaten für ein Amt – ob für das Präsidentenamt oder für den Kongress – sollten diese Realitäten erkennen. Das derzeitige politische Klima macht es den Politikern jedoch schwer, die begrenzte Rolle Washingtons anzuerkennen. Bildung, das wissen sie aus Meinungsumfragen, ist die Hauptsorge der Öffentlichkeit. In den letzten Jahren haben Demokraten und Republikaner gleichermaßen dafür plädiert, den Einfluss des Bundes auf die Schulen drastisch zu erhöhen. Mehr Technologie in den Klassenzimmern, die Festlegung von Schuldisziplinen, die Entscheidung, wie Lesen gelehrt wird, die Einstellung neuer Lehrer und die Festlegung ihrer Qualifikationen, die Einführung von außerschulischen Programmen, die Auswahl von vorbildlichen Mathematikbüchern – das sind nur einige Bereiche, die früher in der alleinigen Verantwortung der staatlichen und lokalen Schulbehörden lagen, jetzt aber als angemessener Gegenstand von Bundesmaßnahmen angesehen werden.
Eine angemessene Rolle des Bundes
Der Wunsch der Öffentlichkeit, die öffentlichen Schulen zu verbessern, ist zwar lobenswert, rechtfertigt aber nicht die Ausweitung der Rolle der Bundesregierung im Bildungswesen. Es gibt kaum Beweise dafür, dass die bestehenden Bundesprogramme ihre Ziele erreichen; in der Tat deuten die meisten Auswertungen der wichtigsten kategorischen Bundesprogramme darauf hin, dass sie die Probleme, die sie lösen sollen, nicht einmal ansatzweise lösen. Sogar Head Start, die wahrscheinlich populärste Bundesinitiative, war nicht in der Lage, die großen Leistungsunterschiede zwischen armen Kindern und ihren begünstigten Altersgenossen zu schließen. Dennoch war der Kongress stets nicht bereit, irgendein Bildungsprogramm zu überarbeiten oder einzustellen, ungeachtet seiner mangelnden Wirksamkeit. Jedes Bundesprogramm kann eine hingebungsvolle Wählerschaft für sich mobilisieren, und selbst die kleinsten Programme haben ihre Bundesgelder behalten.
Hier ist ein Vorschlag für die Kandidaten: Reparieren Sie die bestehenden Bundesbildungsprogramme, bevor Sie Schulräten, Schulleitern, Lehrern und Eltern sagen, wie sie lokale Schulen führen sollen. Es gibt keinen Grund zu glauben, dass der Präsident oder der Kongress gut geeignet ist, um zu entscheiden, wer unterrichten soll, was unterrichtet werden soll oder wie Schulen organisiert werden sollen. Wir kennen auch keine Beweise dafür, dass das US-Bildungsministerium besser in der Lage ist, lokale Schulen zu leiten als die Menschen, die dort arbeiten und ihre Kinder zum Lernen dorthin schicken. Und offen gesagt ist es für jede Regierung, egal auf welcher Ebene, nicht vertretbar, große neue Verantwortlichkeiten zu übernehmen, bevor sie die bestehenden Verpflichtungen erfüllt.
Bevor die Bundesregierung kühne Bildungsinitiativen startet, sollte sie einer einfachen Regel folgen: Verbessere das, was sie jetzt tut, bevor sie etwas Neues versucht. Selbst dann sollte Washington den lokalen Behörden niemals neue Programme aufzwingen, ohne klare Beweise, dass die vorgeschlagene Intervention die Bildung der Kinder verbessern wird.
Die beiden wichtigsten kategorischen Bundesprogramme – Sonderschulbildung und Titel I – müssen überarbeitet werden. Beide könnten vom Präsidenten und dem Kongress in einer Weise geändert werden, die den Kindern helfen würde, die ihre beabsichtigten Nutznießer sind.
Sonderpädagogik
Sonderpädagogik dient 5,2 Millionen Schülern mit Kosten von etwa 43 Milliarden Dollar pro Jahr. Das 1975 verabschiedete Gesetz „Education for All Handicapped Children Act“ (Bildung für alle behinderten Kinder) legte das Recht aller behinderten Kinder fest, „eine kostenlose und angemessene Bildung zu erhalten, die den Schwerpunkt auf sonderpädagogische Förderung und damit verbundene Dienstleistungen legt, die ihren besonderen Bedürfnissen entsprechen.“ Das Gesetz schuf nicht nur eine Vielzahl neuer gesetzlicher Rechte, sondern schrieb auch spezifische Verfahren für die Unterbringung von Schülern in Sonderschulprogrammen vor, einschließlich der Erstellung individueller Bildungspläne für jeden Schüler. Das Gesetz verkündete auch die Absicht des Kongresses, 40 Prozent der Kosten für sonderpädagogische Leistungen über das reguläre Schulprogramm hinaus zu finanzieren. Aber Washington hat diesen Anteil nie auch nur annähernd erreicht. Gegenwärtig steuert es etwa 5,2 Milliarden Dollar bei, das sind etwa 12 Prozent des nationalen Gesamtbetrags für Sonderpädagogik – und 12 Milliarden Dollar weniger als die versprochenen 40 Prozent. Der Rest stammt aus den regulären staatlichen und lokalen Bildungseinnahmen. In einer 1997 durchgeführten Studie über neun repräsentative Schulbezirke berichtete Richard Rothstein vom Economic Policy Institute, dass die Ausgaben für die Sonderpädagogik von 3,6 Prozent der Schulbudgets im Jahr 1967 auf 19 Prozent im Jahr 1996 gestiegen sind.
Die Kosten für die Sonderpädagogik werden wahrscheinlich noch weiter eskalieren. Die Rechtsansprüche, die die sonderpädagogische Förderung unterstützen, werden immer zahlreicher, vor allem durch Gerichtsurteile. Um ein Beispiel zu nennen: Der Individuals with Disabilities Education Act nimmt die medizinische Versorgung von den Leistungen aus, die Schulbezirke behinderten Schülern bieten müssen. Aber es verlangt von den Bezirken, dass sie die „zugehörigen Dienste“ bereitstellen, die die Schüler benötigen, um die Schule zu besuchen und von ihr zu profitieren. Im Jahr 1999 verwischte der Oberste Gerichtshof die Grenze zwischen medizinischer Versorgung und diesen damit verbundenen Leistungen in einem Fall, in dem es um einen 16-jährigen Schüler ging, der von der Hüfte abwärts gelähmt ist. Während des Schulbesuchs benötigt der Junge ständige Einzelbetreuung, wobei eine Krankenschwester ein Beatmungsgerät überwacht, Urin katheterisiert und den Luftröhrenschnitt des Jungen absaugt. Der örtliche Schulbezirk bezahlte eine Vollzeit-Erziehungshilfe für den Jungen, weigerte sich aber, die Kosten für die Krankenpflege zu übernehmen, mit der Begründung, es handele sich um eine medizinische Behandlung im Sinne von IDEA. Das Gericht entschied, dass die Krankenpflege unter die Kategorie der „verwandten Dienstleistungen“ fiel und wies den Bezirk an, zu zahlen.
Die Tatsache, dass zu viele langsame Schüler in der Sonderschule untergebracht werden, treibt die Kosten in die Höhe. Etwas mehr als die Hälfte aller Sonderschüler werden als lernbehindert eingestuft. Diese Kategorie der Behinderung umfasst Schüler mit echten Lernproblemen, dient aber auch als Auffangbecken für Jugendliche, die in regulären Schulprogrammen Probleme haben. In Boston werden 21,1 Prozent der Schüler in Sonderschulen unterrichtet, in Indianapolis sind es 19,7 Prozent. In einem Bericht der New York Times aus dem Jahr 1994 wurde festgestellt, dass Tausende von Schülern in New York City fälschlicherweise als lernbehindert eingestuft wurden, wobei die Kosten für jeden einzelnen Schüler 19.202 Dollar betrugen, verglichen mit 6.394 Dollar für Schüler, die nicht in der Sonderschule waren. Später im selben Jahr berichtete die Schulbehörde der Stadt, dass die Schulen mit den höchsten Gewaltraten auch den höchsten Anteil an Sonderschülern aufwiesen. Kritiker warfen der Sonderschule vor, sie sei zu einer „Müllhalde“ für verhaltensauffällige Jugendliche geworden.
Die Frage ist, ob nicht eher Probleme mit dem regulären Schulsystem als Behinderungen der Kinder die Ursache für die Einstufung in die Sonderschule sind. Alice Parker, Kaliforniens Direktorin für Sonderpädagogik, schätzt, dass bis zu 250.000 der Sonderschüler des Staates als lernbehindert eingestuft werden, weil sie aufgrund von schlechtem Unterricht Schwierigkeiten beim Lesen haben. „Sie haben nicht gelernt, wie man liest“, erklärte Parker in der Los Angeles Times. G. Reid Lyon vom National Institute for Child Health and Development fasst die Tragödie prägnant zusammen: „Lernbehinderungen sind zu einem soziologischen Schwamm geworden, um die Verschüttungen der allgemeinen Bildung aufzuwischen.“
Ob die Kinder von der Sonderpädagogik profitieren, ist unbekannt. Eine Studie aus dem Jahr 1999 fand keine signifikanten Leistungsunterschiede zwischen lernbehinderten Kindern in Sonderschulen und solchen in Regelklassen. Und laut einer Statistik des Bildungsministeriums kehrten nur 4 Prozent der Schüler, bei denen 1994 eine Lernbehinderung diagnostiziert wurde, in eine reguläre Klasse zurück.
Titel I
Titel I, das größte staatliche Bildungsprogramm für die Klassen K-12, kostet etwa 8,4 Milliarden Dollar pro Jahr. Es wurde 1965 verabschiedet und stellt zusätzliche Mittel zur Verfügung, um arme Kinder zu unterrichten. Das Geld geht zunächst an die Bildungsministerien der Bundesstaaten, die es an die Schulbezirke weitergeben, die es dann an Schulen mit der höchsten Konzentration armer Schüler weitergeben. Seit 1965 wurden mehr als 100 Milliarden Dollar für Titel I ausgegeben. Obwohl arme Kinder in der Zwischenzeit einige Fortschritte gemacht haben, ist es schwierig, ihre Fortschritte auf die Titel-I-Finanzierung zurückzuführen. Zum einen handelt es sich bei Titel I um einen Finanzierungsstrom, nicht um ein Programm mit einer spezifischen Bildungsstrategie. Bezirke und Schulen verwenden die Mittel auf unterschiedliche Weise, und sie werden mit staatlichen und lokalen Programmen und Geldern vermischt.
Unglücklicherweise hat man seit 1965 wenig über die Bedingungen gelernt, unter denen arme Kinder die größten Fortschritte machen. Die Forschung war uneinheitlich, sporadisch und unfähig, die effektivsten Unterrichtsstrategien zu identifizieren. Studien haben keine strengen wissenschaftlichen Methoden verwendet, wie z.B. die zufällige Zuordnung von Schülern zu Behandlungs- und Kontrollgruppen. Ungeachtet der Grenzen dieser Forschung stechen zwei Erkenntnisse über das Title-I-Programm hervor. Bei Leistungstests schneiden arme Kinder, die keine Title-I-Leistungen erhalten, in etwa gleich gut ab wie die, die sie erhalten. Ebenfalls beunruhigend ist, dass ein großer Teil der Title-I-Mittel ausgegeben wird, bevor sie das Klassenzimmer erreichen. Michael Kirst von der Stanford University fand heraus, dass 1972 70 Prozent der staatlichen Bildungsbehörde in Texas aus Bundesmitteln finanziert wurden. Andere Studien deuten darauf hin, dass Title I – ungeachtet seiner Auswirkungen auf arme Kinder – weiterhin den Ausbau der staatlichen Bürokratie finanziert hat. Paul T. Hill fand heraus, dass Bundesprogramme 1993 41 Prozent der Betriebseinnahmen für staatliche Behörden lieferten und damit zu dem beitrugen, was er die „Kolonisierung“ der staatlichen Bildungsministerien nannte. Hill schlussfolgerte: „Viele haben keine wirkliche Agenda, die darüber hinausgeht, die Bundesgelder am Fließen zu halten.“
Die Formel, die vorschreibt, wohin die Mittel aus Titel I gehen, hat mehrere Probleme aufgeworfen. In den 1990er Jahren erkannte der Kongress, dass Titel I-Gelder an die meisten Bezirke des Landes gingen, darunter auch viele wohlhabende Bezirke, anstatt gezielt an die ärmsten Schulen zu gehen. Doch die Bemühungen, die Mittel aus Titel I zu konzentrieren, haben zu einigen perversen Effekten geführt. In vielen städtischen Bezirken muss eine öffentliche Schule zu mindestens 60 Prozent arm sein, um sich für Titel I-Förderung zu qualifizieren. Wenn also die Familie eines armen Schülers in eine etwas bessere Gegend umzieht und der Schüler sich in der örtlichen öffentlichen Schule einschreibt, in der „nur“ die Hälfte der Kinder arm ist, ist die Schule keine Title-I-Schule und erhält überhaupt keine Bundeshilfe. Anders als bei der staatlichen Finanzierung der Hochschulbildung, wo die Bundesgelder dem Schüler folgen, belohnen die Gelder aus Titel I die konzentrierte wirtschaftliche Segregation.
Grundsätze der Reform
Im Jahr 1965 verpflichtete sich die Bundesregierung gegenüber armen Kindern, ihnen zu einer qualitativ hochwertigen Bildung in amerikanischen Schulen zu verhelfen. 1975 gab sie ein ähnliches Versprechen für behinderte Jugendliche ab. Aber keines der beiden Versprechen wurde eingehalten. Während sich der Wahlkampf für das Jahr 2000 aufheizt, schlagen wir die folgenden Prinzipien vor, an denen sich Kandidaten orientieren können, die die Rolle der Bundesregierung im Bildungswesen wirklich verbessern wollen.
Erstens: Reparieren Sie bestehende Bundesprogramme. Stellen Sie sicher, dass Programme wie Titel I und Sondererziehung den Kindern, denen sie dienen, eine bessere Schulbildung ermöglichen. Ein wesentlicher Schritt ist, dass der Kongress methodisch fundierte Evaluierungen verlangt, um festzustellen, was funktioniert und was keine positiven Auswirkungen auf die Schüler hat.
Zweitens: Bringen Sie Mandate mit den Einnahmen in Einklang, die für ihre Erfüllung erforderlich sind. In der Sonderpädagogik bedeutet dies, dass entweder das gesetzliche Mandat gekürzt oder die Ausgaben erhöht werden müssen, um die Anforderungen zu erfüllen. Stellen Sie sich vor, was passieren würde, wenn die Bundesregierung die vollen Kosten für die Sonderpädagogik übernehmen würde (und vernünftige Kontrollen erlassen würde, damit die Bezirke und Staaten nicht zu viel Geld ausgeben, um Bundesmittel zu erhalten). Den Bezirken stünde es frei, 37 Milliarden Dollar ihres eigenen Geldes zu verwenden, um die Klassengröße zu reduzieren, neue Lehrer einzustellen, ihr Personal weiterzubilden, neue Technologien anzuschaffen oder was auch immer in ihren eigenen Schulen am dringendsten benötigt wird.
Drittens: Schicken Sie die Bundesmittel für Bildung auf dem direktesten Weg an die Schulen. Bundesinitiativen sollen den Schülern helfen, nicht die Bürokratie aufpumpen.
Viertens: Widerstehen Sie der Versuchung, Lehrplanmaterialien, Unterricht, die Ausbildung und Einstellung von Lehrern, Schulbesetzungsmuster, Schuldisziplinarordnung und die unzähligen anderen Entscheidungen über die Schulbildung zu regulieren, die am besten von lokalen Entscheidungsträgern getroffen werden können.
Mit diesen vier einfachen Prinzipien haben eine neue Regierung und ein neuer Kongress eine historische Chance, eine produktive Rolle des Bundes in der Bildung zu gestalten. Wenn sie sie ergreifen – wenn sie dafür sorgen, dass die bestehenden Bundesprogramme wie beabsichtigt funktionieren und belastende Regeln und Vorschriften, die mit ihnen verbunden sind, beseitigen – können sie die Energien der lokalen Schulen im Namen der Kinder, denen sie dienen, freisetzen.