George Washington und die Schaffung einer amerikanischen Institution

Das Kabinett: George Washington and the Creation of an American Institution

Harvard University Press

Die These von Lindsay Chervinskys exzellentem neuen Buch ist, dass die US-Verfassung von 1787 die nationale Regierung der Vereinigten Staaten zwar allgemein festlegte, aber nicht auf Einzelheiten einging. Artikel II, der die Befugnisse und Verantwortlichkeiten der Exekutive festlegt, ließ so viele Dinge vage, dass die ersten Präsidenten in vielerlei Hinsicht die amerikanische Präsidentschaft „erfinden“ mussten. Keiner spielte dabei eine wichtigere Rolle als der Held der amerikanischen Revolution, George Washington. Dazu muss man sagen: Gott sei Dank.

Washington wollte nicht unbedingt Präsident der Vereinigten Staaten werden. Nach dem Ende des Unabhängigkeitskrieges trat er am 23. Dezember 1783 mit einer charakteristischen Show republikanischer Bescheidenheit von seinem Amt zurück. Er hatte das Land gerettet. Alles, was er jetzt noch wollte, war, sich auf sein geliebtes Anwesen in Mount Vernon zurückzuziehen, wie der römische Held Cincinnatus in den Seiten von Plutarchs „Leben“, und den Rest seines Lebens in der Ruhe der Landwirtschaft zu verbringen. Schon 1776 schrieb Washington an seinen Bruder John: „Nichts auf dieser Welt würde so viel zu meinem Leben beitragen, wie noch einmal unter euch zu sein, in der friedlichen Freude an meinem eigenen Weinstock und Feigenbaum.“

Washington musste überredet, ja sogar gezwungen werden, dem Verfassungskonvent im Sommer 1787 beizuwohnen und dann die einstimmige Aufforderung des Volkes anzunehmen, das Amt des ersten Präsidenten der Vereinigten Staaten zu übernehmen. Er erfüllte schließlich zwei Amtszeiten, vor allem weil seine engsten Mitarbeiter, darunter Thomas Jefferson, Alexander Hamilton und John Adams, ihm versicherten, er müsse lange genug auf seinem Posten bleiben, um die Regelung der Nachrevolution zu sichern. Als er sich im März 1797 endgültig aus dem öffentlichen Leben in Mount Vernon zurückzog, war der große Mann verbraucht. Er hatte nur zwei Jahre und neun Monate Zeit, um unter seinem Feigenbaum zu sitzen und sich in seinem Ruhm zu sonnen, bevor er am 14. Dezember 1799 starb. Selbst Großbritanniens König Georg III. hatte Washington bedingt als „den größten Mann der Welt“ bezeichnet.

Washington übernahm die Präsidentschaft am 30. April 1789 in der Federal Hall in New York City. Er war 57 Jahre alt. Weil die Verfassung in so vielen Fragen schwieg und er keine frühere amerikanische Tradition hatte, an der er sich orientieren konnte, musste Präsident Washington eine große Anzahl von präsidialen Protokollen erfinden, einschließlich des Kabinetts. Wie immer war er sich bewusst, dass er eine Rolle im Theater der Welt spielte. An seine Freundin Catharine Macaulay Graham schrieb er: „Ich bewege mich auf unbetretenem Boden. Es gibt kaum eine Handlung, deren Motive nicht einer doppelten Interpretation unterliegen könnten. Es gibt kaum einen Teil meines Verhaltens, der nicht im Nachhinein als Präzedenzfall herangezogen werden könnte.“

Die ganze Welt schaute zu. Washington wusste, dass auch die Geschichte zuschaute und die Zukunft der amerikanischen Republik davon abhing, dass er es richtig anstellte. Er verstand, dass die zerbrechliche amerikanische Republik nicht überleben würde, wenn seine Präsidentschaft aus irgendeinem Grund scheitern würde. Als er nach New York City reiste, um den Amtseid abzulegen, schrieb Washington einen erstaunlichen Brief an seinen Freund Henry Knox: „Meine Bewegungen zum Stuhl der Regierung werden von Gefühlen begleitet sein, die denen eines Straftäters nicht unähnlich sind, der sich zum Ort seiner Hinrichtung begibt.“

Washington war entschlossen, Würde, Formalität, ein etwas strenges Auftreten und vielleicht sogar einen Hauch von dem, was wir „Majestät“ nennen würden (ein Begriff, den er abgelehnt hätte), in das Amt zu bringen. Er wollte sich nicht wie ein König benehmen. Davon hatten die Amerikaner genug, und Washington setzte sich aufrichtig für die Schaffung einer nachhaltigen amerikanischen Republik ein. Aber er wollte nicht so formlos sein, dass das amerikanische Volk dem Amt, der einen Person, die das ganze Land und nicht nur einen Staat oder einen Kongressbezirk repräsentierte, nicht genügend Respekt entgegenbrachte. Washington wollte, dass das amerikanische Volk zu seinem Präsidenten als einer Person von unanfechtbarem Anstand aufschaute – ein Mann von Substanz, der seine Worte abwog, bevor er sie aus seiner Feder oder seinem Mund entließ, eine Person von erlesener Höflichkeit, vielleicht einer etwas distanzierten Höflichkeit, ein Mann, der die besten Qualitäten des amerikanischen Experiments verkörperte, eine Person, die sorgfältig alles vermied, was niedrig, vulgär, ungehörig oder demagogisch war. Er wollte der Präsident des gesamten amerikanischen Volkes sein, nicht nur derjenigen, deren politische Ansichten er bevorzugte. Washington ertrug Thomas Jefferson zweieinhalb Jahre lang als Außenminister, obwohl Jefferson etwas illoyal war und mit seinem engsten Freund James Madison bereits den Grundstein für eine Oppositionspartei legte.

Washington musste eine schwindelerregende Anzahl von Entscheidungen über präsidiales Benehmen und Protokoll treffen, während die ganze Welt jeden seiner Schritte beobachtete (und beurteilte). Wie sollte ein Präsident reisen? Sollte der Präsident jemals im Haus eines Privatmanns übernachten? Sollte er einfachen Bürgern die Hand schütteln? Sollte er ein Zeremonienschwert tragen? Sollte er einen beeindruckenden Titel tragen? Wer macht den ersten Besuch, der Präsident oder ein anderer Herr oder eine Frau? (Wenn Sie jemals einen Jane Austen-Roman gelesen haben, wissen Sie, dass dies im 18. Jahrhundert ein großes Thema war). Sollte der Präsident persönlich vor dem Kongress sprechen oder durch Mittelsmänner? Sollte er öffentliche Empfänge abhalten, an denen jeder anständig gekleidete Amerikaner teilnehmen konnte? Was genau meinte die Verfassung mit dem Hinweis, dass der Präsident in einigen Fragen den Rat und die Zustimmung des US-Senats einholen sollte? Sollte der Präsident das Land bereisen? Wie bringt der Präsident seine zeremoniellen Funktionen und seine politischen Ambitionen unter einen Hut? Welche Rolle spielt die Ehefrau des Präsidenten (noch nicht als First Lady bekannt)? Inwieweit sollte der Präsident mit Anfragen und Untersuchungen des Kongresses kooperieren; wann sollte der Präsident sich auf das Exekutivprivileg berufen? Unter welchen Umständen sollte ein Präsident ein Veto gegen Kongressgesetze einlegen? Kann er dies aufgrund politischer Meinungsverschiedenheiten tun, oder muss er die Gesetzgebung für verfassungswidrig halten? Sollte der Präsident eine Veto-Botschaft verfassen? Sollte der Oberste Gerichtshof informell zu Verfassungsfragen konsultiert werden? Wie streng sollte die Doktrin der Gewaltenteilung interpretiert werden? Wenn das Land in den Krieg zieht, sollte der Präsident als Oberbefehlshaber im Feld dienen?

Lindsay Chervinksy, Autorin von The Cabinet.

Eine der großen Stärken von Chervinskys Buch ist ihr Interesse am Sozialverhalten des ersten Ehepaares. George und Martha Washington mussten die Protokolle festlegen, wie sich das Präsidentenpaar den Regierungsinsidern und den Durchschnittsbürgern der Republik zur Verfügung stellte. Die Washingtons begaben sich auf die Seite einer etwas frigiden Formalität. Bei seinen wöchentlichen Versammlungen (an Dienstagnachmittagen) verbeugte sich Washington leicht, gab seinen Gästen aber nicht die Hand. Martha Washington veranstaltete etwas weniger einschüchternde Versammlungen für Frauen (und einige Männer) am Freitagabend. Als der „Demokrat“ Jefferson 1801 die Präsidentschaft übernahm, fegte er die Pompositäten beiseite, ging zu seiner ersten Antrittsrede zu Fuß, empfing die Gäste in seinen Hausschuhen, korrespondierte frei mit einer Vielzahl von Bürgern, reich und arm, mächtig und einfach, und ließ seine Haustier-Spottdrossel Dick frei durch das Weiße Haus laufen. Sein präsidiales Protokoll, so sagte er berühmt, sei „pell-mell“.

Die Verfassung, an deren Entstehung Washington mitgewirkt hatte und die er nun verkörperte, sah kein formelles Kabinett vor. Sie ermächtigt – aber zwingt nicht – den Präsidenten, „die schriftliche Meinung des wichtigsten Beamten in jedem der exekutiven Departements zu jedem Thema, das mit den Pflichten ihrer jeweiligen Ämter zusammenhängt, einzuholen.“ Die Verfassung spezifiziert nicht, was die exekutiven Abteilungen sein werden, oder wie viele, oder was ihre Verantwortlichkeiten sein sollten. Der Erste Kongress der Vereinigten Staaten (1789-91), der einige dieser Fragen klärte, wird von einigen Historikern als eine Erweiterung – oder zumindest Anwendung – des Verfassungskonvents angesehen.

Ein Grund, warum die Verfassung über ein präsidiales Kabinett schweigt, ist laut Chervinsky, dass die Gründerväter immer noch einen schlechten Geschmack im Mund hatten, was die britischen Kabinette betraf, die während der Kolonialzeit die Freiheiten des amerikanischen Volkes ausgenutzt hatten. Vielleicht zum Teil aus diesem Grund enthüllt Chervinskys akribische Recherche, dass Washington nur langsam ein Kabinett einrichtete und dass er es, sobald er es einmal zusammengestellt hatte, bald nicht mehr für eine nützliche oder angenehme Art hielt, die Politik der Verwaltung zu sortieren. Die erste Kabinettssitzung fand am 26. November 1791 statt, also nach zweieinhalb Jahren in seiner ersten Amtszeit. Das vierköpfige Kabinett traf sich 1791 nur dreimal und 1792 sechsmal, im Krisenjahr 1793 dann aber 51-mal. Danach berief der Präsident das Kabinett deutlich seltener ein. Indem er die Rolle seines Kabinetts in seinen letzten Jahren als Präsident reduzierte, „sorgte Washington dafür“, so Chervinsky, „dass das Kabinett sehr wenig institutionelle Macht entwickelte.“

Heute gibt es 15 Kabinettsmitglieder, von denen jedes vom Senat bestätigt werden muss. In den ersten paar Administrationen waren es nur vier: Der Außenminister, der Finanzminister, der Kriegsminister und der Generalstaatsanwalt. Für Washington wurden diese Positionen von Jefferson aus Virginia (Staat), Alexander Hamilton aus New York (Schatzamt), Henry Knox aus Massachusetts (Krieg) und Edmund Randolph aus Virginia (AG) besetzt.

Chervinsky eröffnet das Buch mit einem der wichtigsten Angelpunkte in der Geschichte der Präsidentschaft. Am 22. August 1789, nur vier Monate nach Beginn seiner ersten Amtszeit, erschien Washington vor dem US-Senat, um sich über die Beziehungen zu den Indianern beraten zu lassen. Er glaubte, dass eine solche Beratung die Absicht der Verfassungsgeber war, dass der Präsident in bestimmten Fragen den Senat um Rat fragen sollte, bevor er handelte oder eine Entscheidung traf. Washington hatte die entsprechenden Unterlagen vorausgeschickt, einschließlich einer spezifischen Liste von Fragen, die er mit den 22 Senatoren zu besprechen wünschte. Senator William Maclay aus Pennsylvania, der so etwas wie ein Querdenker war, erhob sich und schlug vor, die Angelegenheit zur sorgfältigen Beratung an den entsprechenden Senatsausschuss zu verweisen, nach dem der Präsident zu einer abschließenden Diskussion wiederkommen sollte. Daraufhin explodierte Präsident Washington, der ein vulkanisches Temperament hatte, das er normalerweise gut unter Kontrolle halten konnte, und schrie: „Das macht jeden Zweck meines Hierseins zunichte!“ Chervinsky: „Als er zu seiner Kutsche zurückkehrte, murmelte Washington unter seinem Atem, dass er nie wieder um Rat fragen würde. Er hielt sein Wort – der 22. August 1789 war das erste und letzte Mal, dass er den Senat besuchte, um ihn um Rat in auswärtigen Angelegenheiten zu bitten.“

Wenn Maclay und der Senat den Nachmittag damit verbracht hätten, diese Dinge mit dem Präsidenten zu klären, wäre die amerikanische Verwaltungsgeschichte vielleicht ganz anders verlaufen. In diesem Fall wurde ein negativer Präzedenzfall geschaffen. Spätere Präsidenten besuchten gelegentlich den Capitol Hill, um sich mit Kongressabgeordneten und Senatoren zu treffen, aber Washingtons frustrierende Erfahrung schloss diese Option weitgehend aus und trug dazu bei, die Doktrin der Gewaltenteilung im Herzen des amerikanischen Verfassungssystems zu zementieren.

Einer der besten Momente des Buches ist Chervinskys Bericht über eine Kabinettssitzung am 19. April 1793, als die Regierung versuchte, einen friedlichen Weg für die jungen USA zu finden, während die Kriege der Französischen Revolution die atlantische Welt zu stören begannen. Die fünf Männer, Washington und seine vier Sekretäre, trafen sich im privaten Arbeitszimmer des Präsidenten im zweiten Stock seiner Residenz in Philadelphia, wo die nationale Regierung in den 1790er Jahren ihren Sitz hatte. Der Raum war bescheiden, nur 15 mal 21 Fuß groß, und wurde dominiert von dem 5 Fuß langen Schreibtisch des Präsidenten, einem Holzofen, einem Schminktisch, einem großen Globus und Bücherregalen, plus einem Tisch und Stühlen, die für das Treffen in den Raum gebracht wurden.

Fünf der wichtigsten Männer Amerikas befanden sich in diesem kleinen Raum. Zu diesem Quintett gehörten Washington, der Vater seines Landes, ein 1,80 Meter großer Mann, der bereits eine lebende Legende war; der körperlich imposante Henry Knox (der mindestens 250 Pfund wog); Edmund Randolph, der stolze, aber unentschlossene Spross einer der bedeutendsten Familien Virginias; und zwei Giganten der frühen nationalen Periode, Amerikas Renaissance-Mann Thomas Jefferson, ebenfalls 1,80 m groß, aber weniger massig und furchteinflößend als der Präsident, und der unermüdliche politische Streber Alexander Hamilton, der – ob man ihn mag oder nicht – vielleicht Amerikas größter Finanzminister war. Das ist eine Menge Ego für einen kleinen Raum. Jefferson gab später zu, dass er und Hamilton „täglich im Kabinett wie zwei Hähne angefressen“ waren. Washington sagte bei diesen Treffen nicht viel, aber Hamilton, so Jefferson, neigte dazu, sein ganzes überhebliches Selbstvertrauen über unendlich lange Zeiträume hinweg auszusprechen. Chervinsky schlussfolgert: „Wenn Washington und die vier Sekretäre sich in dem Raum versammelten, war es bestenfalls gemütlich, schlimmstenfalls klaustrophobisch.“

Chervinsky untersucht auch sorgfältig den ersten Kabinettsskandal der amerikanischen Geschichte. Im August 1795 wurde Außenminister Edmund Randolph, Jeffersons Nachfolger, beschuldigt, von der französischen Regierung Bestechungsgelder angenommen zu haben, um die Außenpolitik der Regierung zu beeinflussen. Heute wissen wir, dass Randolph zwar der schwächste von Washingtons Kabinettsministern war und sich zweifellos eines schlechten Urteilsvermögens schuldig gemacht hat, dass er aber mit ziemlicher Sicherheit weder Bestechungsgelder angenommen noch sein Land verraten hat. Randolph trat sofort zurück, unter einer Wolke, und schrieb dann prompt eine lange Verteidigung seiner Ehre und seines Verhaltens. Chervinsky liefert eine ausgezeichnete Analyse von Washingtons Berufung auf das Exekutivprivileg, dem ersten Fall in der amerikanischen Geschichte, als der Kongress von ihm die Herausgabe von Dokumenten im Zusammenhang mit dem höchst umstrittenen Jay-Vertrag von 1795 verlangte. Und das erste präsidiale Veto, am 5. April 1792, gegen ein Aufteilungsgesetz.

Washingtons unmittelbare Nachfolger akzeptierten die Idee des Kabinetts, obwohl jeder von ihnen anders damit umging. John Adams machte den schrecklichen, vielleicht tödlichen Fehler, Washingtons Kabinett beizubehalten, als der ehrwürdige alte Mann in den Ruhestand ging. Das bedeutete, dass er nie in der Lage war, sich mit Männern seiner eigenen Prägung zu umgeben. Es bedeutete auch, dass diese verbliebenen Kabinettsmitglieder nie echte Loyalität zu ihm empfanden. Tatsächlich erhielten einige von ihnen ihre Marschbefehle von Alexander Hamilton, der Anfang 1795 aus Washingtons Kabinett ausgeschieden war, sich aber daran erfreute, von New York aus, wo er eine lukrative Anwaltskanzlei eröffnet hatte, den Schattenpräsidenten zu spielen.

Hamilton verachtete Adams, weil er nicht entschlossen und kriegerisch genug war, vor allem aber, weil er nicht im „Hamilton’schen“ Stil regierte. Adams erwiderte die Verachtung. Er war es, der den unehelich geborenen Hamilton als „Bastard-Göre eines schottischen Hausierers“ bezeichnete. Adams‘ größte Tat als Präsident – die Entsendung einer zweiten Friedensdelegation nach Frankreich im Jahr 1800, nachdem die erste schlecht behandelt worden war, und damit die Wahrscheinlichkeit eines Krieges zu verringern – wurde ohne jegliche Absprache mit seinem illoyalen Kabinett unternommen. Sie waren natürlich wütend, aber Adams entschied später, dass dies seine größte Leistung als zweiter Präsident der Vereinigten Staaten war.

Jefferson war zu klug, um seine Regierung mit Überbleibseln zu belasten, zumal er seine Wahl im Jahr 1800 als „zweite amerikanische Revolution“ betrachtete. Der sanftmütige und konfliktscheue Jefferson stellte ein Kabinett zusammen, das bis heute als das vielleicht harmonischste in der amerikanischen Geschichte gilt. Sein wichtigster Koadjutor war einer der talentiertesten Männer der amerikanischen Geschichte, Außenminister James Madison, der bald darauf der vierte Präsident der Vereinigten Staaten werden sollte. „Die Harmonie war so herzlich unter uns allen“, schrieb Jefferson, „dass wir nie versagten, durch einen Beitrag der gegenseitigen Ansichten über das Thema, eine Meinung zu bilden, die für das Ganze akzeptabel war.“

Dieses gut recherchierte, nachdenkliche und faszinierende Buch zeigt die Stärken und Schwächen der US-Verfassung auf. Weil sie die Befugnisse und Verantwortlichkeiten der drei Zweige der nationalen Regierung nur allgemein festlegt, gibt sie jedem Präsidenten beträchtliche Freiheit, das Amt so zu definieren, dass es seinen Zwecken und seinem Führungsstil entspricht. Solange das Amt mit einer Person besetzt ist, die die Schwere, Würde und Zerbrechlichkeit einer Republik versteht, ist Amerika in guten Händen. Zwischen 1789 und 1797 formulierte George Washington die Standards, an denen sich alle nachfolgenden Präsidenten messen lassen müssen.