Złamane obietnice: What the Federal Government Can Do To Improve American Education
Edukacja pojawiła się jako jedna z głównych kwestii w kampanii prezydenckiej 2000 roku. Kandydaci z obu partii politycznych czasami wydają się być w wojnie licytacyjnej, aby zobaczyć, kto może wymyślić najwięcej nowych programów rządowych. Jeśli istnieje jakiś problem, zgodnie z obowiązującą mądrością, musi istnieć federalny program, który go rozwiąże. Jednak w swoim zapale, by odwołać się do wyborców, kandydaci poświęcają zbyt mało uwagi tradycyjnej roli federalnej w edukacji i zauważalnym brakom istniejących programów federalnych.
Odpowiedzialność rządu federalnego w edukacji zawsze była ograniczona. Słowo „edukacja” nie pojawia się nawet w Konstytucji Stanów Zjednoczonych. Stany i lokalne okręgi szkolne zawsze podejmowały codzienne decyzje dotyczące nauczania, nauczycieli, podręczników i tym podobnych spraw. Przez większą część historii kraju Waszyngton ograniczał się do zbierania danych o systemach szkolnych i rozpowszechniania informacji o postępach w edukacji. Do 1965 roku, kiedy uchwalono Elementary and Secondary Education Act, wsparcie federalne dla edukacji K-12 było minimalne. Dziś rząd federalny pokrywa tylko około 7 procent krajowego rachunku za edukację K-12, a jego udział nigdy nie przekroczył 10 procent.
Ten niewielki wycinek federalnych funduszy na edukację idzie głównie na programy „kategorialne”. Dwa największe z nich służą biednym (Tytuł I) i upośledzonym (edukacja specjalna) uczniom. Ogromna większość amerykańskich dzieci nie kwalifikuje się do tych lub innych programów kategorialnych. W przypadku większości uczniów w większości szkół tylko jeden lub dwa pensy z każdego dolara na edukację mogą pochodzić z Waszyngtonu.
Najbardziej znaczące ograniczenie wpływów federalnych wynika z samej odległości między Waszyngtonem a klasą. Programy federalne zazwyczaj wędrują najpierw do 50 stanowych departamentów edukacji, które wysyłają je do lokalnych okręgów szkolnych, następnie do administratorów w szkołach, a w końcu, być może, do nauczycieli. Na każdym przystanku pieniądze są odprowadzane, by wesprzeć biurokrację. Przepisy są podrasowywane i formowane tak, by pasowały do lokalnych priorytetów. Po dotarciu do klasy, polityka federalna jest tak podobna do swojej pierwotnej formy, jak ptak do dinozaura, swojego ewolucyjnego przodka.
Kandydaci na urzędy – czy to ubiegający się o urząd prezydenta, czy do Kongresu – powinni zdawać sobie sprawę z tych realiów. Jednak obecny klimat polityczny utrudnia politykom uznanie ograniczonej roli Waszyngtonu. Edukacja, jak wiedzą z badań opinii publicznej, jest największym zmartwieniem społeczeństwa. W ostatnich latach zarówno Demokraci jak i Republikanie poparli radykalne rozszerzenie federalnego zasięgu w szkołach. Umieszczanie większej ilości technologii w klasach, ustanawianie szkolnych kodeksów dyscyplinarnych, decydowanie o sposobie nauczania czytania, rekrutowanie nowych nauczycieli i określanie ich kwalifikacji, uruchamianie programów pozaszkolnych, wybieranie wzorcowych podręczników do matematyki – to tylko kilka obszarów, które kiedyś leżały w wyłącznej gestii stanowych i lokalnych urzędników szkolnych, a teraz wydają się być uważane za właściwy przedmiot działań federalnych.
Właściwa rola federalna
Pragnienie społeczeństwa, by poprawić stan szkół publicznych, choć godne pochwały, nie uzasadnia rozszerzenia roli rządu federalnego w edukacji. Nie ma wielu dowodów na to, że istniejące programy federalne osiągają swoje cele; większość ewaluacji głównych federalnych programów kategorialnych sugeruje, że nie są one w stanie rozwiązać problemów, do których zostały stworzone. Nawet program Head Start, prawdopodobnie najbardziej popularna inicjatywa federalna, nie był w stanie zniwelować dużych różnic w osiągnięciach między biednymi dziećmi a ich uprzywilejowanymi rówieśnikami. Mimo to Kongres konsekwentnie nie jest skłonny do rewizji lub przerwania jakiegokolwiek programu edukacyjnego, niezależnie od jego braku skuteczności. Każdy program federalny jest w stanie zmobilizować oddanych wyborców w swoim imieniu, a nawet najmniejsze programy utrzymują przepływ funduszy federalnych.
Oto sugestia dla kandydatów: naprawcie istniejące federalne programy edukacyjne, zanim zaczniecie mówić zarządom szkół, dyrektorom, nauczycielom i rodzicom, jak mają prowadzić lokalne szkoły. Nie ma powodu, by sądzić, że prezydent lub Kongres są odpowiednimi osobami do decydowania o tym, kto powinien uczyć, czego powinno się uczyć lub jak powinny być zorganizowane szkoły. Nie znamy też żadnych dowodów na to, że Departament Edukacji USA jest w lepszej pozycji do kierowania lokalnymi szkołami niż ludzie, którzy w nich pracują i wysyłają tam swoje dzieci. I szczerze mówiąc, przyjmowanie na siebie ogromnych nowych obowiązków przed wypełnieniem istniejących jest nie do obrony dla jakiegokolwiek rządu na jakimkolwiek szczeblu.
Przed podjęciem śmiałych inicjatyw edukacyjnych rząd federalny powinien kierować się prostą zasadą: poprawić to, co robi teraz, zanim podejmie się jakiejkolwiek nowej próby. Nawet wtedy Waszyngton nie powinien narzucać władzom lokalnym nowych programów bez wyraźnych dowodów na to, że proponowana interwencja wpłynie na poprawę edukacji dzieci.
Dwa najważniejsze federalne programy kategorialne – edukacja specjalna i Tytuł I – wymagają gruntownej przebudowy. Oba mogłyby zostać zmienione przez prezydenta i Kongres w sposób, który pomógłby dzieciom, które są ich zamierzonymi beneficjentami.
Edukacja specjalna
Edukacja specjalna służy 5,2 mln uczniów, a jej koszt wynosi około 43 mld dolarów rocznie. Ustawa o Edukacji dla Wszystkich Upośledzonych Dzieci, uchwalona w 1975 roku, ustanowiła prawo wszystkich upośledzonych dzieci do otrzymania „bezpłatnej i odpowiedniej edukacji, która kładzie nacisk na edukację specjalną i związane z nią usługi zaprojektowane w celu zaspokojenia ich unikalnych potrzeb”. Oprócz stworzenia szeregu nowych praw, ustawodawstwo nakazało konkretne procedury umieszczania uczniów w programach edukacji specjalnej, w tym opracowanie indywidualnych planów edukacyjnych dla każdego ucznia. Ustawa deklarowała również intencję Kongresu, aby ostatecznie sfinansować 40 procent kosztów usług edukacji specjalnej poza normalnym programem szkolnym. Jednak Waszyngton nigdy nie zbliżył się do tego udziału. Obecnie przeznacza na ten cel około 5,2 miliarda dolarów, co stanowi około 12 procent wszystkich środków przeznaczonych na edukację specjalną w kraju – i 12 miliardów dolarów brakuje do obiecanych 40 procent. Reszta pochodzi z regularnych stanowych i lokalnych dochodów edukacyjnych. W badaniu przeprowadzonym w 1997 roku w dziewięciu reprezentatywnych okręgach szkolnych, Richard Rothstein z Economic Policy Institute stwierdził, że wydatki na edukację specjalną wzrosły z 3,6% budżetów szkolnych w 1967 roku do 19% w 1996 roku.
Koszty edukacji specjalnej będą prawdopodobnie rosły jeszcze bardziej. Uprawnienia prawne wspierające edukację specjalną nadal się mnożą, głównie dzięki orzeczeniom sądowym. Aby przytoczyć jeden przykład, Individuals with Disabilities Education Act zwalnia opiekę medyczną z usług, które okręgi szkolne muszą zapewnić niepełnosprawnym uczniom. Ale wymaga ona od okręgów zapewnienia „powiązanych usług”, których uczniowie potrzebują, aby uczęszczać do szkoły i czerpać z niej korzyści. W 1999 roku, Sąd Najwyższy zatarł granicę między opieką medyczną a usługami pokrewnymi w sprawie dotyczącej 16-letniego ucznia, który jest sparaliżowany od pasa w dół. Podczas uczęszczania do szkoły, chłopiec wymaga stałej, indywidualnej opieki, z pielęgniarką monitorującą respirator, cewnikującą mocz i odsysającą tracheotomię chłopca. Lokalny okręg szkolny zapłacił za pełnoetatowego asystenta edukacyjnego dla chłopca, ale odmówił pokrycia kosztów opieki, twierdząc, że jest to leczenie w rozumieniu IDEA. Sąd orzekł, że opieka pielęgniarska mieściła się w kategorii „usług pokrewnych” i nakazał dystryktowi zapłacić.
Wprowadzenie zbyt wielu powolnych uczniów do szkolnictwa specjalnego również powoduje wzrost kosztów. Nieco więcej niż połowa wszystkich uczniów szkół specjalnych jest klasyfikowana jako LD, czyli upośledzeni umysłowo. Ta kategoria niepełnosprawności obejmuje uczniów z uzasadnionymi problemami w nauce, ale służy również jako punkt zbiorczy dla młodzieży zmagającej się z problemami w regularnych programach szkolnych. Edukacja specjalna obejmuje 21,1 procent uczniów w Bostonie i 19,7 procent w Indianapolis. Raport New York Times z 1994 roku odnotował, że tysiące uczniów w Nowym Jorku zostało błędnie oznaczonych jako LD, a każdy z nich kosztował 19,202 dolarów za edukację, w porównaniu z 6,394 dolarów za uczniów nieobjętych edukacją specjalną. Jeszcze w tym samym roku, miejska rada oświatowa poinformowała, że szkoły o najwyższym wskaźniku przemocy miały również najwyższy odsetek uczniów objętych kształceniem specjalnym. Krytycy zarzucali, że szkolnictwo specjalne stało się „wysypiskiem śmieci” dla młodzieży z poważnymi problemami behawioralnymi.
Pytanie brzmi, czy problemy z systemem edukacji regularnej, a nie niepełnosprawność dzieci, są przyczyną umieszczania ich w szkolnictwie specjalnym. Alice Parker, dyrektor ds. edukacji specjalnej w Kalifornii, szacuje, że aż 250,000 uczniów szkół specjalnych w tym stanie jest uznanych za niepełnosprawnych z powodu trudności w czytaniu wynikających ze złych instrukcji. „Oni nie zostali nauczeni, jak czytać,” Parker oświadczył w Los Angeles Times. G. Reid Lyon z National Institute for Child Health and Development podsumowuje tragedię zwięźle: „Trudności w uczeniu się stały się socjologiczną gąbką do wycierania rozlanych płynów z edukacji ogólnej.”
Czy dzieci korzystają z edukacji specjalnej jest nieznane. Badanie z 1999 roku nie wykazało żadnych znaczących różnic w osiągnięciach dzieci z LD w szkolnictwie specjalnym i w zwykłych klasach. A według statystyk Departamentu Edukacji, tylko 4 procent uczniów, u których w 1994 roku zdiagnozowano trudności w uczeniu się, powróciło do zwykłych klas. Uchwalony w 1965 roku, zapewnia dodatkowe fundusze na pomoc w edukacji biednych dzieci. Pieniądze idą najpierw do stanowych departamentów edukacji, które rozprowadzają je do okręgów szkolnych, które dają je szkołom z największą koncentracją biednych uczniów. Od 1965 roku na Title I wydano ponad 100 miliardów dolarów. Chociaż ubogie dzieci poczyniły pewne postępy w tej dziedzinie, trudno przypisać je finansowaniu z tytułu I. Po pierwsze, Title I jest strumieniem finansowania, a nie programem o określonej strategii edukacyjnej. Okręgi i szkoły wykorzystują te fundusze na różne sposoby, a ponadto są one mieszane z programami i funduszami stanowymi i lokalnymi.
Niestety, od 1965 roku niewiele dowiedziano się o warunkach, w których ubogie dzieci czynią największe postępy. Badania były niespójne, sporadyczne i nie były w stanie zidentyfikować najbardziej efektywnych strategii klasowych. W badaniach nie stosowano rygorystycznych metod naukowych, takich jak losowe przydzielanie uczniów do grup terapeutycznych i kontrolnych. Niezależnie od ograniczeń tych badań, dwa wnioski dotyczące programu Title I wyróżniają się. Na testach osiągnięć ubogie dzieci, które nie korzystają z usług programu Title I, osiągają mniej więcej takie same wyniki jak te, które z nich korzystają. Niepokojące jest również to, że duża część funduszy programu Title I jest wydawana, zanim trafi do klasy. Michael Kirst z Uniwersytetu Stanforda odkrył, że fundusze federalne finansowały 70 procent stanowej agencji edukacyjnej w Teksasie w 1972 roku. Inne badania sugerują, że Tytuł I – niezależnie od jego wpływu na biedne dzieci – nadal finansuje rozrost państwowej biurokracji. Paul T. Hill odkrył, że programy federalne dostarczyły 41 procent przychodów operacyjnych dla agencji stanowych w 1993 roku, przyczyniając się do tego, co nazwał „kolonizacją” stanowych departamentów edukacji. Mówiąc o stanowych departamentach edukacji, Hill stwierdził: „Wiele z nich nie ma żadnej prawdziwej agendy poza utrzymywaniem przepływu funduszy federalnych.”
Formuła, która dyktuje, gdzie trafiają fundusze z tytułu I, przedstawiła kilka problemów. W latach 90. Kongres uznał, że fundusze z Tytułu I trafiały do większości okręgów w kraju, w tym wielu zamożnych, zamiast być kierowane do najbiedniejszych szkół. Jednak wysiłki zmierzające do skoncentrowania funduszy z tytułu Title I przyniosły pewne przewrotne skutki. W wielu okręgach miejskich szkoła publiczna musi być w co najmniej 60 procentach uboga, by kwalifikować się do federalnej pomocy w ramach Title I. Tak więc, jeśli rodzina ubogiego ucznia przeprowadzi się do nieco lepszej dzielnicy, a uczeń zapisze się do lokalnej szkoły publicznej, w której „tylko” połowa dzieci jest uboga, szkoła nie będzie szkołą Title I i nie otrzyma żadnej pomocy federalnej. W przeciwieństwie do federalnego finansowania szkolnictwa wyższego, gdzie dolary federalne podążają za studentem, dolary z Tytułu I nagradzają skoncentrowaną segregację ekonomiczną.
Zasady reformy
W 1965 roku rząd federalny zobowiązał się wobec biednych dzieci, że pomoże im otrzymać wysokiej jakości edukację w amerykańskich szkołach. W 1975 roku podjął podobne zobowiązanie wobec młodzieży upośledzonej. Ale żadna z tych obietnic nie została dotrzymana. W miarę jak rozgrzewa się kampania w roku 2000, proponujemy następujące zasady, którymi powinni kierować się kandydaci, którzy naprawdę chcą poprawić rolę rządu federalnego w edukacji.
Po pierwsze, napraw istniejące programy federalne. Upewnij się, że programy takie jak Tytuł I i edukacja specjalna zapewniają lepszą edukację szkolną dla dzieci, którym służą. Niezbędnym krokiem dla Kongresu jest wymaganie metodologicznie uzasadnionych ocen w celu określenia, co działa, a co nie ma korzystnego wpływu na uczniów.
Po drugie, dostosuj mandaty do dochodów wymaganych do ich spełnienia. W szkolnictwie specjalnym oznacza to albo ograniczenie mandatu legislacyjnego, albo zwiększenie wydatków, aby spełnić jego wymagania. Wyobraźmy sobie, co by się stało, gdyby rząd federalny wziął na siebie pełne koszty edukacji specjalnej (i wprowadził rozsądne kontrole, tak by okręgi i stany unikały nadmiernego etykietowania w celu uzyskania federalnych dolarów). Dystrykty mogłyby wykorzystać 37 miliardów dolarów z własnych pieniędzy, aby zmniejszyć liczebność klas, zatrudnić nowych nauczycieli, przeszkolić personel, dodać technologię lub zrobić wszystko, co jest najbardziej potrzebne w ich własnych szkołach.
Po trzecie, wysłać federalne pieniądze na edukację do szkół najbardziej bezpośrednią drogą. Inicjatywy federalne mają pomagać uczniom, a nie pompować biurokrację.
Po czwarte, oprzeć się pokusie regulowania materiałów programowych, nauczania w klasach, szkolenia i zatrudniania nauczycieli, schematów zatrudnienia w szkołach, szkolnych kodeksów dyscyplinarnych i niezliczonych innych decyzji dotyczących szkolnictwa, które najlepiej podejmują lokalni decydenci.
Przy zastosowaniu tych czterech prostych zasad nowa administracja i nowy Kongres mają historyczną szansę na wyodrębnienie produktywnej roli federalnej w edukacji. Jeśli ją wykorzystają – jeśli sprawią, że istniejące programy federalne będą działały zgodnie z założeniami i usuną uciążliwe zasady i regulacje z nimi związane – mogą wyzwolić energię lokalnych szkół w imieniu dzieci, którym służą.