Promesas rotas: Lo que el gobierno federal puede hacer para mejorar la educación estadounidense
La educación se ha convertido en uno de los principales temas de la campaña presidencial del año 2000. Los candidatos de ambos partidos políticos parecen estar a veces en una guerra de ofertas para ver quién puede idear más programas gubernamentales nuevos. Si hay un problema, dice la sabiduría actual, debe haber un programa federal para solucionarlo. Sin embargo, en su afán por atraer a los votantes, los candidatos están prestando muy poca atención al papel tradicional del gobierno federal en la educación y a las notables deficiencias de los programas federales existentes.
Las responsabilidades del gobierno federal en la educación siempre han sido limitadas. La palabra «educación» ni siquiera aparece en la Constitución de Estados Unidos. Los estados y los distritos escolares locales siempre han tomado las decisiones cotidianas sobre la instrucción, los profesores, los libros de texto y demás. Durante la mayor parte de la historia de la nación, Washington se limitó a recopilar datos sobre los sistemas escolares y a difundir información sobre el progreso de la educación. Hasta 1965, cuando se aprobó la Ley de Educación Primaria y Secundaria, el apoyo federal a la educación K-12 era mínimo. En la actualidad, el gobierno federal sólo aporta alrededor del 7% de la factura de la educación K-12 del país, y su parte nunca ha superado el 10%.
La pequeña porción de fondos federales para la educación se destina en su mayoría a programas «categóricos». Los dos más grandes sirven a los estudiantes pobres (Título I) y discapacitados (educación especial). La inmensa mayoría de los niños estadounidenses no pueden acogerse a estos ni a ningún otro programa categórico. Para la mayoría de los estudiantes en la mayoría de las escuelas, sólo un centavo o dos de cada dólar de la educación se puede remontar a Washington.
El límite más significativo en la influencia federal surge de la gran distancia entre Washington y el aula. Los programas federales suelen viajar primero a los 50 departamentos estatales de educación, que los envían a los distritos escolares locales, luego a los administradores de los centros escolares y, por último, tal vez, a los profesores de las aulas. En cada parada, se drena el dinero para mantener una burocracia. Los reglamentos se ajustan y moldean para adaptarse a las prioridades locales. Al llegar a las aulas, la política federal se parece tanto a su forma original como un pájaro a un dinosaurio, su ancestro evolutivo.
Los candidatos a un cargo -ya sea para presidente o para el Congreso- deberían reconocer estas realidades. Sin embargo, el clima político actual dificulta que los políticos reconozcan el limitado papel de Washington. Saben, por las encuestas de opinión, que la educación es la principal preocupación de los ciudadanos. En los últimos años, tanto los demócratas como los republicanos han apoyado la ampliación drástica del alcance federal en las escuelas. La colocación de más tecnología en las aulas, el establecimiento de códigos disciplinarios en las escuelas, la decisión sobre cómo se enseñará la lectura, la contratación de nuevos profesores y la determinación de sus cualificaciones, la puesta en marcha de programas extraescolares, la selección de libros de texto de matemáticas ejemplares… son sólo algunas de las áreas que antes eran responsabilidad exclusiva de los funcionarios escolares estatales y locales, pero que ahora parecen considerarse objeto de la acción federal.
Un papel federal apropiado
El deseo del público de mejorar las escuelas públicas, aunque loable, no justifica la ampliación del papel del gobierno federal en la educación. Hay pocas pruebas de que los programas federales existentes estén cumpliendo sus objetivos; de hecho, la mayoría de las evaluaciones de los principales programas federales categóricos sugieren que no están haciendo mella en los problemas que fueron diseñados para resolver. Incluso Head Start, probablemente la iniciativa federal más popular, ha sido incapaz de reducir las grandes diferencias de rendimiento entre los niños pobres y sus compañeros más favorecidos. Sin embargo, el Congreso se ha mostrado sistemáticamente reacio a revisar o suspender cualquier programa educativo, independientemente de su falta de eficacia. Todos los programas federales pueden movilizar a un grupo de seguidores devotos en su favor, e incluso los programas más pequeños han mantenido el flujo de fondos federales.
Aquí va una sugerencia para los candidatos: arreglen los programas educativos federales existentes antes de decir a los consejos escolares, directores, profesores y padres cómo dirigir las escuelas locales. No hay ninguna razón para creer que el presidente o el Congreso estén capacitados para decidir quién debe enseñar, qué debe enseñarse o cómo deben organizarse las escuelas. Tampoco conocemos ninguna prueba de que el Departamento de Educación de Estados Unidos esté en mejor posición para dirigir las escuelas locales que las personas que trabajan en ellas y envían a sus hijos a aprender allí. Y, francamente, asumir nuevas y vastas responsabilidades antes de cumplir con las obligaciones existentes es indefendible para cualquier gobierno, a cualquier nivel.
Antes de lanzar audaces iniciativas en materia de educación, el gobierno federal debería seguir una simple regla: mejorar lo que hace ahora antes de intentar algo nuevo. Incluso entonces, Washington nunca debería imponer nuevos programas a las autoridades locales sin pruebas claras de que la intervención propuesta mejorará la educación de los niños.
Los dos programas federales categóricos más importantes -la educación especial y el Título I- deben ser revisados. Ambos podrían ser modificados por el presidente y el Congreso de manera que ayuden a los niños que son sus beneficiarios previstos.
Educación especial
La educación especial atiende a 5,2 millones de estudiantes con un coste de unos 43.000 millones de dólares al año. La Ley de Educación para Todos los Niños Discapacitados, aprobada en 1975, estableció el derecho de todos los niños discapacitados a recibir «una educación gratuita y apropiada que haga hincapié en la educación especial y en los servicios relacionados diseñados para satisfacer sus necesidades únicas.» Además de crear una serie de nuevos derechos legales, la legislación exigía procedimientos específicos para colocar a los estudiantes en programas de educación especial, incluyendo el diseño de planes educativos individuales para cada estudiante. La ley también declaró la intención del Congreso de financiar eventualmente el 40% de los costes de los servicios de educación especial más allá del programa escolar ordinario. Pero Washington nunca se ha acercado a esa cuota. Ahora contribuye con unos 5.200 millones de dólares, aproximadamente el 12% del total nacional de la educación especial, y 12.000 millones de dólares menos del 40% prometido. El resto procede de los ingresos ordinarios de la educación estatal y local. En un estudio realizado en 1997 sobre nueve distritos escolares representativos, Richard Rothstein, del Instituto de Política Económica, informó de que el gasto en educación especial pasó del 3,6% de los presupuestos escolares en 1967 al 19% en 1996.
Es probable que los costes de la educación especial aumenten aún más. Los derechos legales que apoyan la educación especial siguen multiplicándose, principalmente a través de sentencias judiciales. Por citar un ejemplo, la Ley de Educación para Personas con Discapacidades exime la atención médica de los servicios que los distritos escolares deben prestar a los alumnos discapacitados. Pero sí exige a los distritos que proporcionen los «servicios relacionados» que los alumnos necesitan para asistir a la escuela y beneficiarse de ella. En 1999, el Tribunal Supremo difuminó la línea que separa la atención médica de estos servicios conexos en un caso relacionado con un estudiante de 16 años que está paralizado de cintura para abajo. Cuando asiste a la escuela, el chico requiere cuidados constantes e individuales, con una enfermera que supervisa un ventilador, cateteriza la orina y succiona la traqueotomía del chico. El distrito escolar local pagó un ayudante educativo a tiempo completo para el niño, pero se negó a cubrir los gastos de enfermería, alegando que se trataba de un tratamiento médico según la definición de IDEA. El tribunal dictaminó que los cuidados de enfermería entraban en la categoría de «servicios relacionados» y ordenó al distrito que los pagara.
Colocar a demasiados alumnos lentos en la educación especial también está disparando los costes. Algo más de la mitad de los alumnos de educación especial están clasificados como LD, o discapacitados para el aprendizaje. Esta categoría de discapacidad incluye a los estudiantes con problemas legítimos de aprendizaje, pero también sirve como un cajón de sastre para los jóvenes que tienen dificultades en los programas escolares regulares. La educación especial atiende al 21,1% de los alumnos en Boston y al 19,7% en Indianápolis. Un informe del New York Times de 1994 señalaba que miles de alumnos de la ciudad de Nueva York eran calificados erróneamente como LD, y que la educación de cada uno de ellos costaba 19.202 dólares, frente a los 6.394 dólares de los alumnos que no recibían educación especial. Ese mismo año, el consejo de educación de la ciudad informó de que las escuelas con los mayores índices de violencia también tenían la mayor proporción de alumnos de educación especial. Los críticos denunciaron que la educación especial se había convertido en un «vertedero» para jóvenes con graves problemas de comportamiento.
La cuestión es si los problemas del sistema educativo ordinario, y no las discapacidades de los niños, son los que impulsan las colocaciones en educación especial. Alice Parker, directora de educación especial de California, estima que hasta 250.000 de los estudiantes de educación especial del estado son designados como discapacitados para el aprendizaje debido a las dificultades de lectura derivadas de una mala instrucción. «No se les ha enseñado a leer», declaró Parker en Los Angeles Times. G. Reid Lyon, del Instituto Nacional de Salud y Desarrollo Infantil, resume la tragedia de forma sucinta: «Los problemas de aprendizaje se han convertido en una esponja sociológica para limpiar los vertidos de la educación general»
Se desconoce si los niños se benefician de la educación especial. Un estudio de 1999 no encontró diferencias significativas de rendimiento entre los niños con LD en educación especial y los que están en aulas regulares. Y según las estadísticas del Departamento de Educación, sólo el 4 por ciento de los estudiantes diagnosticados con problemas de aprendizaje en 1994 volvieron a las aulas regulares.
Título I
El Título I, el mayor programa federal de educación para los grados K-12, cuesta unos 8.400 millones de dólares al año. Aprobado en 1965, proporciona fondos adicionales para ayudar a educar a los niños pobres. El dinero se destina en primer lugar a los departamentos de educación estatales, que lo distribuyen a los distritos escolares, que lo entregan a las escuelas con mayor concentración de alumnos pobres. Desde 1965, se han gastado más de 100.000 millones de dólares en el Título I. Aunque los niños pobres han hecho algunos progresos en el intervalo, es difícil atribuir su progreso a la financiación del Título I. Por un lado, el Título I es una fuente de financiación, no un programa con una estrategia educativa específica. Los distritos y las escuelas utilizan los fondos de diversas maneras, y se mezclan con programas y fondos estatales y locales.
Desgraciadamente, desde 1965 se ha aprendido poco sobre las condiciones en las que los niños pobres progresan más. La investigación ha sido inconsistente, esporádica e incapaz de identificar las estrategias más eficaces en el aula. Los estudios no han utilizado métodos científicos rigurosos, como la asignación aleatoria de estudiantes a grupos de tratamiento y de control. A pesar de los límites de esta investigación, destacan dos conclusiones sobre el programa Título I. En las pruebas de rendimiento, los niños pobres que no reciben los servicios del Título I obtienen más o menos la misma puntuación que los que sí los reciben. También es preocupante que una gran parte de la financiación del Título I se gaste antes de llegar al aula. Michael Kirst, de la Universidad de Stanford, descubrió que los fondos federales financiaban el 70% de la agencia estatal de educación de Texas en 1972. Otros estudios sugieren que el Título I -independientemente de sus efectos en los niños pobres- ha seguido financiando la expansión de las burocracias estatales. Paul T. Hill descubrió que los programas federales suministraron el 41 por ciento de los ingresos operativos de las agencias estatales en 1993, contribuyendo a lo que él llamó la «colonización» de los departamentos estatales de educación. Hablando de los departamentos estatales de educación, Hill concluyó: «Muchos no tienen una agenda real más allá de mantener el flujo de los fondos federales»
La fórmula que dicta a dónde van los fondos del Título I ha presentado varios problemas. En la década de 1990, el Congreso reconoció que los fondos del Título I se destinaban a la mayoría de los distritos del país, incluidos muchos distritos acomodados, en lugar de dirigirse a las escuelas más pobres. Pero los esfuerzos por concentrar la financiación del Título I han producido algunos efectos perversos. En muchos distritos urbanos, una escuela pública debe ser al menos un 60% pobre para poder optar a las ayudas federales del Título I. Así, si la familia de un estudiante pobre se muda a un barrio ligeramente mejor y el estudiante se matricula en la escuela pública local donde «sólo» la mitad de los niños son pobres, la escuela no será una escuela del Título I y no recibirá ninguna ayuda federal. A diferencia de la financiación federal de la educación superior, donde los dólares federales siguen al estudiante, los dólares del Título I recompensan la segregación económica concentrada.
Principios de la reforma
En 1965, el gobierno federal se comprometió con los niños pobres a ayudarles a recibir una educación de calidad en las escuelas estadounidenses. En 1975, asumió un compromiso similar con los jóvenes discapacitados. Pero ninguna de las dos promesas se ha cumplido. A medida que se calienta la campaña del 2000, sugerimos los siguientes principios para guiar a los candidatos que realmente quieren mejorar el papel del gobierno federal en la educación.
Primero, arreglar los programas federales existentes. Asegúrese de que programas como el Título I y la educación especial proporcionen una mejor escolarización a los niños a los que sirven. Un paso esencial es que el Congreso exija evaluaciones metodológicamente sólidas para determinar lo que funciona y lo que no tiene efectos beneficiosos para los estudiantes.
Segundo, adecuar los mandatos a los ingresos necesarios para cumplirlos. En el caso de la educación especial, esto significa recortar el mandato legislativo o aumentar el gasto para cumplir con sus requisitos. Imagínese lo que sucedería si el gobierno federal asumiera la totalidad de los costes de la educación especial (y promulgara controles razonables para que los distritos y los estados evitaran etiquetar en exceso para obtener dólares federales). Los distritos serían libres de utilizar 37.000 millones de dólares de su propio dinero para reducir el tamaño de las clases, contratar nuevos profesores, formar a su personal, añadir tecnología o hacer lo que más se necesite en sus propias escuelas.
En tercer lugar, enviar el dinero federal para la educación a las escuelas por la vía más directa posible. Las iniciativas federales están diseñadas para ayudar a los estudiantes, no para inflar las burocracias.
Cuarto, resistir la tentación de regular los materiales curriculares, la instrucción en el aula, la formación y la contratación de profesores, los patrones de personal de las escuelas, los códigos disciplinarios de las escuelas, y la miríada de otras decisiones sobre la escolarización que pueden ser tomadas mejor por los tomadores de decisiones locales.
Usando estos cuatro simples principios, una nueva administración y un nuevo Congreso tienen una oportunidad histórica para forjar un papel federal productivo en la educación. Si la aprovechan -si hacen que los programas federales existentes funcionen según lo previsto y eliminan las gravosas normas y regulaciones asociadas a ellos- podrán liberar las energías de las escuelas locales en nombre de los niños a los que sirven.