George Washington e la creazione di un’istituzione americana

Il Gabinetto: George Washington and the Creation of an American Institution

Harvard University Press

La tesi del nuovo eccellente libro di Lindsay Chervinsky è che la Costituzione degli Stati Uniti del 1787 ha stabilito il governo nazionale degli Stati Uniti in termini generali, ma non è scesa nei particolari. L’articolo II, che stabilisce i poteri e le responsabilità dell’esecutivo, ha lasciato così tante cose vaghe che i primi presidenti hanno dovuto in molti modi “inventare” la presidenza americana. Nessuno ha giocato un ruolo più importante dell’eroe della rivoluzione americana, George Washington. A cui dobbiamo dire: grazie al cielo.

Washington non voleva particolarmente essere il presidente degli Stati Uniti. Dopo la fine della guerra d’indipendenza, si dimise dall’incarico il 23 dicembre 1783, con una caratteristica dimostrazione di modestia repubblicana. Aveva salvato il paese. Tutto quello che voleva ora era ritirarsi nella sua amata tenuta di Mount Vernon, come l’eroe romano Cincinnato nelle pagine delle Vite di Plutarco, e trascorrere il resto della sua vita nel tranquillo godimento delle attività agricole. Già nel 1776 Washington scrisse a suo fratello John: “Nulla in questo mondo contribuirebbe così tanto al mio come essere ancora una volta fissato tra voi nel pacifico godimento della mia vite e del mio fico”.

Washington dovette essere persuaso, o addirittura colpevolizzato, a partecipare alla Convenzione costituzionale nell’estate del 1787, e poi ad accettare la convocazione unanime del popolo a servire come primo presidente degli Stati Uniti. Finì per compiere due mandati, soprattutto perché i suoi più stretti collaboratori, tra cui Thomas Jefferson, Alexander Hamilton e John Adams, gli assicurarono che doveva rimanere al suo posto abbastanza a lungo per assicurare l’accordo post-rivoluzione. Quando lasciò una volta per tutte la vita pubblica per Mount Vernon nel marzo 1797, il grande uomo era esausto. Ebbe solo due anni e nove mesi per sedersi sotto il suo albero di fico e crogiolarsi nella sua fama prima della sua morte il 14 dicembre 1799. Persino il re della Gran Bretagna Giorgio III aveva condizionalmente chiamato Washington “il più grande uomo del mondo.”

Washington assunse la presidenza il 30 aprile 1789, alla Federal Hall di New York City. Aveva 57 anni. Poiché la Costituzione taceva su così tante questioni e lui non aveva alcuna tradizione americana precedente su cui modellarsi, il presidente Washington dovette inventare un gran numero di protocolli presidenziali, compreso il gabinetto. Come sempre, era acutamente consapevole che stava giocando un ruolo nel teatro del mondo. Alla sua amica Catharine Macaulay Graham, scrisse: “Cammino su un terreno inesplorato. Non c’è quasi nessuna azione, i cui motivi non possono essere soggetti a una doppia interpretazione. C’è a malapena una parte della mia condotta che non possa essere in seguito tirata in ballo”.

Il mondo intero stava guardando. Washington sapeva che anche la storia lo stava osservando, e che il futuro della repubblica americana dipendeva dal suo successo. Capiva che se la sua presidenza per qualsiasi motivo avesse fallito, la fragile repubblica americana avrebbe potuto non sopravvivere. Mentre viaggiava verso New York City per prestare giuramento, Washington scrisse una lettera sorprendente al suo amico Henry Knox: “I miei movimenti verso la sedia del governo saranno accompagnati da sentimenti non dissimili da quelli di un colpevole che si sta recando sul luogo della sua esecuzione.”

Washington era determinato a portare dignità, formalità, un portamento un po’ severo e forse anche un tocco di ciò che noi chiameremmo “maestà” (un termine che avrebbe disconosciuto) alla carica. Non voleva comportarsi come un re. Gli americani ne avevano avuto abbastanza e Washington era sinceramente impegnato nella creazione di una repubblica americana sostenibile. Ma non voleva essere così informale che il popolo americano non avrebbe mostrato sufficiente rispetto alla carica, all’unico individuo che rappresentava l’intero paese, non solo uno stato o un distretto congressuale. Washington voleva che il popolo americano guardasse al suo presidente come a una persona dal decoro irreprensibile – un uomo di sostanza che misurava le sue parole prima di farle uscire dalla sua penna o dalla sua bocca, una persona di squisita civiltà, forse una civiltà leggermente distaccata, un uomo che incarnava le migliori qualità dell’esperimento americano, una persona che evitava accuratamente qualsiasi cosa che fosse bassa, volgare, indecorosa o demagogica. Ha cercato di essere il presidente di tutto il popolo americano, non solo di quelli di cui preferiva le opinioni politiche. Washington sopportò Thomas Jefferson come segretario di stato per due anni e mezzo, anche se Jefferson era in qualche modo sleale e già, con il suo amico più stretto James Madison, stava gettando le basi per un partito di opposizione.

Washington dovette prendere un numero vertiginoso di decisioni sul comportamento e il protocollo presidenziale con il mondo intero che guardava (e giudicava) ogni sua mossa. Come dovrebbe viaggiare un presidente? Il presidente dovrebbe mai soggiornare nella casa di un privato cittadino? Dovrebbe stringere la mano a semplici cittadini? Dovrebbe indossare una spada cerimoniale? Dovrebbe avere un titolo formidabile? Chi fa la prima visita, il presidente o l’altro gentiluomo o donna? (Se avete mai letto un romanzo di Jane Austen, sapete che questo era un grosso problema nel XVIII secolo). Il presidente deve rivolgersi al Congresso di persona o attraverso intermediari? Dovrebbe tenere ricevimenti pubblici, a cui ogni americano vestito decentemente potrebbe partecipare? Cosa intendeva esattamente la Costituzione quando indicava che il presidente doveva chiedere il parere e il consenso del Senato degli Stati Uniti su alcune questioni? Il presidente dovrebbe girare il paese? Come fa il presidente a bilanciare le sue funzioni cerimoniali e le sue ambizioni politiche? Qual è il ruolo della moglie del presidente (non ancora nota come First Lady)? Quanto dovrebbe cooperare il presidente con le richieste e le indagini del Congresso; quando dovrebbe invocare il privilegio esecutivo? In quali circostanze un presidente dovrebbe porre il veto alla legislazione del Congresso? Può farlo per disaccordi politici, o deve credere che la legislazione sia incostituzionale? Il presidente dovrebbe scrivere un messaggio di veto? La Corte Suprema dovrebbe essere consultata informalmente su questioni costituzionali? Quanto rigorosamente dovrebbe essere interpretata la dottrina della separazione dei poteri? Se il paese va in guerra, il presidente dovrebbe servire come comandante in capo sul campo?

Lindsay Chervinksy, autrice di The Cabinet.

Una delle grandi forze del libro di Chervinsky è il suo interesse per il comportamento sociale della prima coppia. George e Martha Washington dovettero stabilire i protocolli di come la coppia presidenziale si rendeva disponibile agli addetti ai lavori del governo e ai cittadini medi della repubblica. I Washingtons hanno errato sul lato di una formalità un po’ frigida. Ai suoi argini settimanali (il martedì pomeriggio), Washington si inchinava leggermente, ma non stringeva la mano ai suoi ospiti. Martha Washington ospitava riunioni leggermente meno intimidatorie per le donne (e alcuni uomini) il venerdì sera. Quando il “democratico” Jefferson assunse la presidenza nel 1801, spazzò via le pomposità, andò a piedi alla sua prima inaugurazione, incontrò gli ospiti nelle sue pantofole da casa, corrispose liberamente con una vasta gamma di cittadini, ricchi e poveri, potenti e semplici, e lasciò che il suo uccellino Dick vagasse liberamente per la Casa Bianca. Il suo protocollo presidenziale, disse notoriamente, era “pell-mell”.

La Costituzione che Washington aveva contribuito a creare e che ora incarnava non stabilisce un gabinetto formale. Essa autorizza – ma non obbliga – il presidente a “richiedere il parere, per iscritto, del principale funzionario di ciascuno dei dipartimenti esecutivi, su qualsiasi argomento relativo ai doveri dei loro rispettivi uffici”. La Costituzione non specifica quali saranno i dipartimenti esecutivi, o quanti, o quali saranno le loro responsabilità. Il Primo Congresso degli Stati Uniti (1789-91), che risolse alcune di queste questioni, è considerato da alcuni storici come un’estensione – o almeno un’applicazione – della Convenzione costituzionale.

Una ragione per cui la Costituzione tace su un gabinetto presidenziale, sostiene Chervinsky, è perché i Padri Fondatori avevano ancora l’amaro in bocca sui gabinetti britannici che avevano predato le libertà del popolo americano durante l’era coloniale. Forse in parte per questa ragione, l’accurata ricerca di Chervinsky rivela che Washington fu lento a stabilire un gabinetto e che una volta che lo ebbe messo insieme, cessò presto di trovarlo un modo utile o congeniale per ordinare la politica dell’amministrazione. La prima riunione di gabinetto si tenne il 26 novembre 1791, dopo due anni e mezzo dal suo primo mandato. Il gabinetto di quattro uomini si riunì solo tre volte nel 1791, e sei volte nel 1792, ma poi 51 volte nel 1793, un anno di crisi in America. In seguito, il presidente convocò il gabinetto molto meno spesso. Riducendo il ruolo del suo gabinetto negli ultimi anni di presidenza, Washington “si assicurò”, dice Chervinsky, “che il gabinetto sviluppasse pochissimo potere istituzionale.”

Oggi ci sono 15 membri di gabinetto, ognuno dei quali richiede la conferma del Senato. Nelle prime amministrazioni erano solo quattro: Il Segretario di Stato, il Segretario del Tesoro, il Segretario della Guerra e il Procuratore Generale. Per Washington, queste posizioni furono occupate da Jefferson della Virginia (stato), Alexander Hamilton di New York (tesoro), Henry Knox del Massachusetts (guerra) e Edmund Randolph della Virginia (AG).

Chervinsky apre il libro con uno dei più importanti punti di snodo nella storia della presidenza. Il 22 agosto 1789, a soli quattro mesi dal suo primo mandato, Washington si presentò al Senato degli Stati Uniti per chiedere consiglio sulle relazioni con gli indiani. Egli credeva che tale consultazione fosse l’intenzione dei creatori della Costituzione, che su certe questioni il presidente avrebbe chiesto consiglio al Senato prima di agire o prendere una decisione. Washington aveva inviato in anticipo i documenti pertinenti, compresa una lista specifica di domande che desiderava discutere con i 22 senatori. Il senatore William Maclay della Pennsylvania, che era un po’ un contrarian, si alzò per suggerire che la questione fosse deferita alla commissione appropriata del Senato per un’attenta deliberazione, dopo di che il presidente sarebbe stato invitato a tornare per una discussione finale. A questo punto il presidente Washington, che aveva un temperamento vulcanico che di solito riusciva a tenere sotto stretto controllo, esplose e gridò: “Questo vanifica ogni scopo della mia venuta qui! Dice Chervinsky: “Mentre tornava alla sua carrozza, Washington mormorò sottovoce che non sarebbe più tornato per un consiglio. Mantenne la sua parola – il 22 agosto 1789 fu la prima e ultima volta che visitò il Senato per chiedere consigli sugli affari esteri”.

Se Maclay e il Senato avessero passato il pomeriggio a sistemare queste cose con il presidente, la storia amministrativa americana avrebbe potuto svolgersi in modo molto diverso. In questo caso, è stato creato un precedente negativo. I presidenti successivi hanno occasionalmente visitato Capitol Hill per incontrare deputati e senatori, ma la frustrante esperienza di Washington ha in gran parte precluso questa opzione e ha contribuito a cementare la dottrina della separazione dei poteri nel cuore del sistema costituzionale americano.

Uno dei momenti migliori del libro è il resoconto di Chervinsky di una riunione di gabinetto il 19 aprile 1793, mentre l’amministrazione cercava di trovare un percorso pacifico per i neonati Stati Uniti mentre le guerre della rivoluzione francese cominciavano a sconvolgere il mondo atlantico. I cinque uomini, Washington più i suoi quattro segretari, si incontrarono nello studio privato del presidente al secondo piano della sua residenza a Filadelfia, dove il governo nazionale aveva sede durante gli anni 1790. La stanza era modesta, appena 15 metri per 21, ed era dominata dalla scrivania del presidente, lunga 5 piedi, una stufa a legna, una toletta, un grande mappamondo e una libreria, più un tavolo e delle sedie portate nella stanza per la riunione.

Cinque degli uomini più importanti d’America erano in quella piccola stanza. Questo quintetto comprendeva Washington, il Padre della Patria, un uomo di un metro e novanta che era già una leggenda vivente; il fisicamente imponente Henry Knox (che pesava almeno 250 libbre); Edmund Randolph, il fiero ma indeciso rampollo di una delle più illustri famiglie della Virginia; e due giganti del primo periodo nazionale, l’uomo del Rinascimento americano Thomas Jefferson, anch’egli un metro e ottanta, ma meno ingombrante e formidabile del presidente, e l’idefatigante politico Alexander Hamilton, che – piaccia o no – fu forse il più grande segretario al tesoro d’America. C’è molto ego per una piccola stanza. Jefferson più tardi ammise che lui e Hamilton erano “quotidianamente snocciolati nel gabinetto come due galli”. Washington non diceva molto in queste riunioni, ma Hamilton, secondo Jefferson, aveva la tendenza a parlare con tutta la sua smodata sicurezza per periodi di tempo interminabilmente lunghi. Chervinsky conclude: “Quando Washington e i quattro segretari si riunivano nella stanza, sarebbe stato piuttosto accogliente nel migliore dei casi, claustrofobico nel peggiore.”

Chervinsky esamina anche attentamente il primo scandalo di gabinetto nella storia americana. Nell’agosto 1795, il segretario di Stato Edmund Randolph, sostituto di Jefferson, fu accusato di aver preso tangenti dal governo francese in cambio del tentativo di influenzare la politica estera dell’amministrazione. Ora sappiamo che mentre Randolph era il più debole dei ministri del gabinetto di Washington, e senza dubbio colpevole di cattivo giudizio, quasi certamente non prese tangenti o tradì il suo paese. Randolph si dimise immediatamente, sotto una nuvola, poi prontamente scrisse una lunga difesa del suo onore e della sua condotta. Chervinsky fornisce un’eccellente analisi dell’invocazione del privilegio esecutivo da parte di Washington, il primo caso nella storia americana, quando il Congresso gli chiese di consegnare i documenti relativi al controverso trattato Jay del 1795. E il primo veto presidenziale, il 5 aprile 1792, su una legge di ripartizione.

Gli immediati successori di Washington accettarono l’idea del gabinetto, anche se ognuno di loro lo gestì in modo diverso. John Adams fece il terribile, forse fatale, errore di mantenere il gabinetto di Washington quando il venerabile vecchio si ritirò. Questo significò che non fu mai in grado di circondarsi di uomini del suo stesso stampo. Significò anche che questi membri del gabinetto non sentirono mai una genuina lealtà nei suoi confronti. Infatti, molti di loro presero i loro ordini di marcia da Alexander Hamilton, che si era ritirato dal gabinetto di Washington all’inizio del 1795, ma che si divertiva a giocare al presidente ombra da New York, dove aveva intrapreso una lucrosa attività di avvocato.

Hamilton disprezzava Adams perché non era abbastanza deciso e bellicoso, ma soprattutto perché non governava in modo “hamiltoniano”. Adams ricambiava il disprezzo. Fu lui a chiamare l’Hamilton nato illegittimamente “il marmocchio bastardo di un venditore scozzese”. Il più grande atto di Adams come presidente – inviare una seconda delegazione di pace in Francia nel 1800 dopo che la prima era stata maltrattata, riducendo così le probabilità di guerra – fu intrapreso senza alcuna consultazione con il suo infedele gabinetto. Erano furiosi, naturalmente, ma Adams più tardi decise che era il suo più grande risultato come secondo presidente degli Stati Uniti.

Jefferson era troppo astuto per ostacolare la sua amministrazione con i resti, in particolare perché considerava la sua elezione nel 1800 come la “seconda rivoluzione americana”. Il soave e avverso ai conflitti Jefferson mise insieme quello che ancora oggi è forse il gabinetto più armonioso della storia americana. Il suo principale coadiutore era uno degli uomini più talentuosi della storia americana, il segretario di Stato James Madison, che presto sarebbe diventato il quarto presidente degli Stati Uniti. “L’armonia era così cordiale tra tutti noi”, scrisse Jefferson, “che non abbiamo mai mancato, con un contributo di opinioni reciproche, di formare un’opinione accettabile per tutti”.

Questo libro ben studiato, riflessivo e affascinante indica la forza e la debolezza della Costituzione degli Stati Uniti. Poiché stabilisce i poteri e le responsabilità dei tre rami del governo nazionale solo in termini generali, dà ad ogni presidente una notevole libertà di definire l’ufficio per soddisfare i suoi scopi e il suo stile di gestione. Finché l’ufficio è occupato da un individuo che comprende la gravità, la dignità e la fragilità di una repubblica, l’America è in buone mani. Tra il 1789 e il 1797, George Washington ha formulato gli standard con cui tutti i presidenti successivi devono essere misurati.